杨德明：完善涉台法律规范体系维护两岸关系和平发展

　　台湾新领导人在“5·20”讲活中，对两岸关系根本性质态度模糊，使国民党执政时期两岸双方坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础面临严峻挑战，在此背景下，要求我们比以往任何时候都更加注重运用法治思维和法治方式处理涉台事务。完善的涉台法律规范体系是运用法治方式处理涉台事务的前提和基础。经过数十年不懈努力，中国涉台法律规范体系已经基本形成，但与《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出的新要求相比较，还存在不少缺失，亟待完善。

　　一、 完善涉台法律规范体系的必要性

　　(一)完善涉台法律规范体系是贯彻落实十八届四中全会精神的必然要求。

　　涉台法律规范体系是中国特色社会主义法律体系重要组成部分，在中国特色社会主义法律体系中有十分特殊的地位。中共十八届四中全会通过的《决定》明确提出，运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规。这是党中央从全面推进依法治国总体目标出发，对推进祖国和平统一提出的一项重要的治理方式和制度建设新要求。这就要求我们，比以往任何时候都更加注重运用法治思维和法治方式处理涉台事务。1987年，两岸恢复正常交往后，全国人大、国务院相继制定颁布了一系列涉台法律法规，初步形成了以宪法为统帅，以《台湾同胞投资保护法》和《反分裂国家法》为主干，由法律、法规、规章以及其他具有法律约束力的规范性文件构成的涉台法律规范体系。但与《决定》提出的“运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规”的新要求相比较，还存在不少差距，亟待加以完善。

　　(二)完善涉台法律规范体系是“遏‘独’维稳、和平发展”的必然要求。

　　2008年以来，两岸双方在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上走上了和平发展道路，但是，在主权及台湾的政治定位问题上却一直无法取得共识。台湾新领导人对“九二共识”核心意涵刻意回避，对两岸关系根本性质态度模糊，重提当年李登辉和陈水扁时期强行推动过的所谓“南向政策”。一贯坚持“台独”理念的民进党执政后，即迫不急待地推行“文化台独”，宣布对“太阳花学运”人士撤告，甚至欲借“修法”名义搞“台独”分裂。种种迹象表明，“台独”思潮在蔓延发展，台湾从祖国分裂出去的危险性在增加，“遏‘独’维稳、和平发展”成为今后对台工作重心。

　　以往，在涉台法律规范欠缺的状况下，发展两岸关系主要是靠政策推动。虽然，政策推动有及时性、灵活性强，见效快的优势，但政策也有一定局限性。政策最大的弊端是缺乏稳定性和强制性，而且靠政策推动发展到一定阶段必然会出现推动力衰减、规范失效等问题。而法律是由国家制定认可，并以国家强制力保证实施，更具有稳定和强制的特性。在“依法治国”已经成为基本治国方略的今天，在“遏‘独’维稳、和平发展”成为对台工作重点下，必须努力建立健全涉台法律规范体系，以适应两岸关系新形势需要。

　　(三)完善涉台法律规范体系是维护两岸同胞合法权益，促进两岸民间交往的必然要求。

　　两岸关系发展的历史经验表明，民间交流合作是推动两岸关系发展的重要动力。在两岸关系新形势下，我们要寄希望于台湾当局，更要寄希望于台湾人民。由于蔡英文与民进党顽固坚持“台独”理念，不承认“九二共识”，不认同台湾与祖国大陆同属一个中国，使两岸官方、半官方沟通联系陷入僵局，但两岸民间交往不会因此中断，甚至将扮演更重要角色。涉台立法必须认真贯彻“寄希望于台湾人民”的方针政策，依法规范和保障台湾同胞合法权益，鼓励和促进两岸民间交流合作。自20世纪80年代以来，祖国大陆发布了100多件涉台法律规范文件，但这些单行法律规范都仅就某一具体涉台法律事务予以规范，难以形成完整的法律规范体系，有关政治、经济、文化和社会等诸多重点领域的涉台立法依然严重欠缺，“无法可依”问题仍十分突出。此外，早期制定的涉台法律法规随着两岸关系发展变化，有的已经不能适应现实需要，应根据两岸关系新形势要求和台胞实际需要，及时予以清理或修改完善。

　　二、完善涉台法律规范体系的应然抉择

　　(一)坚持以问题为导向，保证立法的科学性、有效性。

　　涉台法律事务本质上是特殊的国内法律事务。涉台法律事务的特殊性决定了涉台法律规范在调整对象、目的和功能等方面均有其特殊性。涉台法律规范调整的对象是含有涉台因素的法律事务，只要法律事务涉及海峡两岸，其主体、客体、内容或事实等诸因素有一项与台湾地区有关联，即为涉台法律事务；就其调整目的而言，涉台法律规范调整的目的是规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作，巩固和深化两岸关系发展；在功能上，涉台法律规范既要承担法律规制功能，又要发挥政策宣示作用。因此，涉台立法具有相当的复杂性和难度，要坚持以问题为导向，保证立法的科学性、有效性。坚持问题导向，就是要针对两岸交流合作中迫切需要解决的突出问题、重点问题开展立法工作，解决实际问题。保证立法的科学性，就是涉台立法要尊重和体现两岸关系发展客观规律，准确适应两岸关系发展需要，以严谨的科学态度增强涉台立法的科学性，让涉台法律规范在两岸关系和平发展进程中充分发挥引领、规范和保障作用。保证立法的有效性，就是要研究法律规定的内容与待解决的问题之间的关系，法律规范必须精细、明确，便于操作，立法措施要能有效解决问题。

　　(二)构建以综合法为基础，单行法为支撑，法规规章为补充的涉台法律规范体系。

　　法律规范必须统一。目前涉台法律规范均为单行法，法律法规衔接配套不够，各地方和各部门发布的法规、规章缺乏统一，红头文件泛滥，造成“缺、弱、变、散、乱、粗”等一系列问题与弊端。台湾在两岸恢复正常交往之初即制定《台湾地区与大陆地区人民关系条例》(简称《两岸人民关系条例》)，相关行政部门也根据该条例的授权制定了一系列行政法规，从而形成了较完整的处理两岸关系事务的法规体系。《两岸人民关系条例》是台湾当局公布的第一个全面规范两岸关系的法律性文件，也是台湾处理两岸交往关系的基本“法律”依据。台湾新领导人在“5·20”讲话中，宣称将依据该条例处理两岸事务。祖国大陆也应构建以两岸关系基本法为基础，以涉台单行法为支撑，以涉台相关法规规章为补充的涉台法律规范体系，以弥补目前涉台法律规范体系缺乏系统性、完整性的缺陷。

　　(三)授权地方涉台立法先行先试，促进地方与台湾民间交往。

　　涉台立法具有高度政治敏感性、复杂性，尤其是两岸关系的不确定性在很大程度上制约了涉台立法工作。地方立法灵活性大、针对性强，制定或修改程序相对简单，具有独特优势。在中央立法条件尚不成熟，应当发挥地方优势和特色，授权地方先行先试。这不仅有利于促进和保障地方对台合作，也可以为中央涉台立法提供有益经验，同时也有利于中央在涉台事务上发挥主导作用。20世纪80年代初，在中央授权立法基础上，福建凭借独特区位优势和闽台交往现实需要，大胆探索，涉台立法先行先试，对规范和保障台胞合法权益，促进闽台交往起到了重要的引领和促进作用。

　　2009年5月，国务院颁布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，将福建定位为“两岸人民交流合作先行先试区域”。2014年12月，国家又批准福建设立自贸试验区，并要求福建充分发挥对台优势，率先推进与台湾投资贸易自由化进程，把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作示范区。（作者：杨德明，福建社会科学院法学所研究员）