张冠华：两岸产业合作与“一带一路”建设

　　中国社会科学院台湾研究所副所长张冠华研究员在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊4月号发表专文《两岸产业合作与“一带一路”建设》，张冠华认为：“深化两岸产业合作是推动两岸经济关系转型升级、促进两岸经济社会融合发展的重要途径。民进党重新上台后，两岸产业合作机制中断，两岸产业合作进程受到严重干扰。在当前两岸关系复杂形势下，通过‘一带一路’设带动两岸产业合作，有助于为两岸经济交流注入新内涵，反过来也将助力‘一带一路’建设。”文章内容摘编如下：

　　两岸产业交流与合作的演进及影响

　　两岸产业交流与合作，是推动两岸经济关系发展的重要力量，但在不同时期发挥的作用与担当的角色有所不同。在2008年之前，两岸产业交流主要体现在台湾制造业梯次向大陆转移，并成为带动两岸贸易、投资的主要动力。尤其步入21世纪后，两岸先后加入WTO及全球化带来的全球产业分工深化，使台湾IT产业等优势和主力产业加快在大陆投资布局，形成新一波产业转移潮，将两岸贸易、投资相互依存度带向一个阶段性高峰。总体看，这段时期两岸经济关系的动力主要以台商产业转移为主，台商在大陆绝大多数独资经营，生产经营以代工生产（OEM/ODM）方式为主，两岸贸易以加工贸易为主导。台商在大陆更多利用大陆相对低廉的生产要素，出口市场为以欧美为主，进口市场以日本、台湾为主，与大陆本地企业、市场关联度不高，形成所谓经济“飞地”。在2008年以前，两岸贸易中加工贸易比重远超大陆对外贸易中加工贸易总体比重。相对于其它境外投资，台商是从事代工生产和加工贸易比重最高者之一。

　　2008年前两岸产业以单向转移为主的交流方式，是基于市场动力和两岸关系特殊性共同作用的结果。台湾制造业长期以代工生产为主，基于跨国公司全球布局要求和生产成本选择，向外转移是必然趋势；而两岸同文同种优势，大大降低了台湾制造业中小企业跨境投资的门槛；两岸长期无法“三通”加快了台商梯次向大陆转移。这种以产业转移为主的交流方式，在全球化加速时期，其对两岸经济发展带来的增长效应和福利效应十分明显：本可能在台湾岛内难以生存的企业在大陆得以发展壮大，拉动台湾对大陆出口持续高速增长，带动了台湾相关产业的转型升级和生产性服务业发展，为台湾贡献了巨额的贸易顺差，提供了大量就业。而且，由于两岸产业发展形态与水准的差异，使两岸企业在大陆形成互补性发展。这种增长效应，使得两岸经济关系在政治僵局下成为两岸关系最活跃、最积极的因素，获得两岸主流民意的高度支持。

　　但同时，全球化背景下两岸贸易投资的快速发展，在给台湾带来财富效应的同时，收入分配效应也开始显现。2000-2008年，两岸先后加入WTO拉动台湾制造业加快向大陆转移，台湾外销订单在海外的生产比重自2003年的24%迅速上升至2008年的47%，其中IT产品海外生产比重由47%迅速上升至85.1%。与此同时，台湾家庭收入按五等分最高与最低之比由2000年的5.55倍上升至2008年的6.03倍，此后一直维持在6倍以上。同时，大陆加入WTO后本地产业水准迅速提高，两岸经济与产业发展差距持续缩小，部分领域出现竞争性发展现象。两岸经贸关系虽然不是造成岛内贫富差距拉大的主要因素，但由于台湾产业转移的表面现象以及台湾出口与投资日益向大陆集中，加上两岸政治因素，使岛内贫富差距问题逐渐成为政治操弄两岸关系的重要议题。但总体来看，2008年前两岸经济关系的增长效应和福利效应大于分配效应，两岸特别是台湾岛内主流民意支持两岸经贸关系发展特别是开放“三通”，并成为国民党重新执政的重要民意基础。2010年两岸签署ECFA也得到岛内多数民意支持，并对2012年马英九连任成功发挥重要作用。

　　产业合作是促进两岸经济社会融合发展的重要途径

　　2008年全球金融危机带来的国际经济深刻变革与两岸各自经济转型，改变了两岸经济关系的传统发展路径，两岸产业交流与发展方式也发生一系列重要变化。首先，台湾制造业向大陆转移减缓，使投资拉动贸易的两岸经济关系传统发展方式面临动能转换，产业转移的经济增长效应减弱。其次，全球经济再平衡与大陆生产成本提高冲击大陆台商代工生产方式，大陆台商面临就地转型升级和“逐水草而居”再转移的选择，目前看两种方式在同时进行。第三，两岸竞合效应扩大，大陆产业急起直追的同时，台商转型升级过程中开始注重与本地市场和产业体系的结合，两岸产业供应链在大陆的当地语系化发展，对台湾出口产生部分替代关系，在岛内被炒作成“红色供应链”威胁。第四，两岸经济交流的增长效应减弱后，分配效应开始放大。虽然2008年后台湾家庭收入按照五等分的最高与最低比值基本稳定，但贫富差距、实质薪资停滞等问题反而浮现，并被民进党等政治势力归咎于两岸交流和台湾追求“效率优先”的“旧经济发展模式”所导致，岛内社会对两岸经贸交流的疑虑上升，进而被政治操作发生“太阳花学运”。

　　显然，在两岸经济关系因步入动能转换期而增长效应减弱后，以台商向大陆转移为主的两岸传统产业交流方式出现部分消极政经影响，而通过两岸产业合作促进两岸经济社会融合发展成为两岸关系发展的需要。两岸产业合作，总体上是通过两岸产业、企业间的融合发展，摆脱过去台商单向向大陆产业转移、在大陆经营呈现“飞地”形态的特征，通过市场导向和制度化合作，实现两岸经济与产业的包容性发展，在加快两岸经济关系发展动能转换的同时，化解两岸经济的“竞合”与“分配”问题。2008年后，两岸产业合作成为两岸经济合作的重要内容，ECFA纳入产业合作内容并在两岸经济合作委员会中专门成立“产业合作小组”，开启了两岸产业合作的制度化与机制化，两岸在重大项目合作和试点项目合作上取得积极进展。

　　两岸产业合作的意义在于：第一，将为两岸经济关系发展注入新动能，尤其两岸在现代服务业领域的合作和新经济领域的创新合作，是两岸经济关系发展动能转换的新方向。第二，有助于推动两岸经济社会融合发展，化解两岸产业竞合衍生的新问题。两岸产业合作不同于过去生产要素单向转移的产业交流方式，而是通过相应机制、平台和合作模式，推动两岸供应链合作、重大项目合作与产业政策协调，推动两岸产业链的嵌入式、包容式发展，实现更深层次的两岸优势互补，化解两岸产业竞合的消极面。第三，有助于化解两岸利益分配问题。产业合作将产生利益双向分配效应，而且随着产业合作领域的扩大与水准的提高，利益覆盖面将会扩及更多群体，如通过两岸供应链合作可嵌入更多的两岸青年就业与创业，在拉动增长效应的同时解决分配问题，更好地发挥政治与社会的外溢效果。第四，实现两岸经济合作与亚太区域经济合作相衔接的重要途径。尤其两岸产业合作机制与“一带一路”建设相结合，不仅有助于两岸企业合作走向国际，也将拓展台湾经济的国际发展空间。

　　推动两岸产业合作与“一带一路”建设相结合

　　但遗憾的是，2016年民进党重新上台后拒不承认“九二共识”，两岸协商机制停摆，两岸产业合作制度化进程也受到冲击。而且，民进党当局的经济施政方向与大陆经贸政策已发生重大变化，从政治考虑出发，意图通过推动“经济发展新模式”、“新南向政策”等减轻和摆脱对大陆经济依赖，两岸政策互动从良性转向博弈。新形势下，两岸经济关系转型升级过程中出现的新问题很可能放大，若两岸政治僵局再迭加经济利益冲突，其消极政治社会影响不容低估。因此，充分运用民间力量与平台深化两岸产业合作，并以“一带一路”建设等为两岸产业合作注入新的动能与空间，便显得更为重要。

　　“一带一路”建设将为两岸产业合作提供新的空间和路径。在当前经济全球化增长效应减弱、分配效应增强，反全球化及民粹主义兴起的形势下，中国的“一带一路”建设将对未来全球化发展方向产生重要影响。从总体框架看，“一带一路”建设在促进经济增长和公平利益分配是并重的，其坚持“开放合作、和谐包容、市场运作和互利共赢”的原则，以及政治沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”内容，有别于一般性的FTA、区域经济合作进程以及发达国家主导的全球经济治理体系，是在为经济全球化探索新模式，努力实现习近平总书记在2017年1月在达沃斯论坛演讲所提到的，“要讲求效率、注重公平，让不同国家、不同阶层、不同人群共享经济全球化的好处”。“一带一路”建设的顶层设计与思路，为两岸产业合作提供了很好的借鉴；“一带一路”建设的丰富内涵，也将大大拓展两岸产业合作的空间，丰富产业合作的模式。目前“一带一路”建设已获得100多个国家和国际组织积极回应支持,40多个国家和国际组织同中国签署合作协定；中国企业对沿线国家投资达到500多亿美元。“一带一路”建设的增长效应正在体现，为两岸产业合作提供了重大机遇。对于台湾企业，“一带一路”建设将提供巨大的市场商机、贸易投资便利与制度保障，有利于其立足两岸开展国际布局；对于大陆企业和“一带一路”建设，台企在“一带一路”相关国家地区的布局与经验，以及台湾的部分产业优势，也将对“一带一路”建设形成助力。

　　当前两岸关系形势下，应以两岸民间合作和平台为主，探索、创新两岸产业合作与“一带一路”建设相结合的路径与模式。

　　第一，推动两岸产业合作与“一带一路”建设相结合，合理配置和深化两岸产业布局。台商大陆投资结合“一带一路”建设，可扩大台商发展空间与转型升级的动力。加工出口型台商可藉助“一带一路”建设拓展国际新市场，更有助于应对发达经济体可能出现的逆全球化保护主义倾向。着眼于大陆内需市场的台商，也可藉助“一带一路”建设扩大市场纵深和延长产业链合作，增强自身的国际竞争力和价值链的提升。此外，结合当前大陆台商转型升级和外移动向，还可通过“一带一路”建设将两岸产业链合作扩大和延伸至“一带一路”沿线地区。比如，对于在大陆已不具竞争力和比较优势的传统台企，其在外移过程中面临诸多困难与风险，若其依托“一带一路”建设“走出去”，不仅有利于其获得更有利的投资条件与权益保障，也有利于其继续与大陆企业建立供应链、产业链合作关系，从而推动两岸产业合作布局向海外延伸。

　　第二，鼓励两岸产业与企业围绕“一带一路”建设开展合作。一方面，“一带一路”建设应善加利用台商资源尤其是早期在东南亚等地经营的台商，引导大陆企业在海外与台商合作，藉重其已有产业布局和经营网路及与当地的政商关系与社会网路，减少市场进入障碍与阻力，更快融入当地政经与社会环境；有效运用台湾优势产业如IT产业、海洋产业等推进“一带一路”建设。另一方面，“一带一路”建设的商机包括基础设施项目的参与、境外经贸合作区和跨境经济合作区的进入、新兴产业和现代服务业合作等向台商开放，鼓励两岸企业合作参与“一带一路”建设。

　　第三，建立两岸产业合作与“一带一路”建设衔接的重要通道与联接点。在台商重要投资区域和大陆“一带一路”建设核心区域和重点区域，将两岸合作作为推进“一带一路”建设的重要内容，建立两岸“一带一路”建设实验区或合作区。

　　第四，构建两岸产业合作与“一带一路”建设相结合的平台与机制。在当前两岸经济合作机制停摆情况下，两岸以民间合作方式和大陆主动做出相应安排，是推动两岸产业合作与“一带一路”建设相衔接较可行的方式。在合作机制上，当前“一带一路”建设涉及的双边和多边机制，台湾难以直接参与，可考虑以民间企业或民间经贸团体等方式参与，如博鳌论坛的参与方式。在合作平台上，当前两岸产业合作的重要民间平台可积极与“一带一路”建设相衔接；台商团体如台企联等可积极担当台商参与“一带一路”建设的平台，发挥中介、协调、组织作用。应尽快建立相关资讯交流平台，为台商参与“一带一路”提供资讯支持。在合作方式上，两岸可开展多层次、多元化合作，如两岸重大项目合作、海空直航与一带一路建设的“设施联通”相结合，两岸自贸区合作与“一带一路”建设境外经贸合作区、跨境经济合作园区相结合，两岸企业通过资本合作、策略联盟等方式共同参与“一带一路”建设等。

　　第五，两岸产业合作与“一带一路”建设的对接过程中，要注重增长与分配、效率与公平的关系处理。应扩大两岸特别是台湾中小企业、农渔民、青年的参与度，发挥“一带一路”建设的制度与机制优势。注重以经济平台嵌入科技、文化、教育等软实力，做好两岸和“一带一路”沿线国家的“民心通”工作。