杨丹伟：两岸关系和平发展中的两岸关系基本法

　　4月25日，中共中央台办海峡两岸关系研究中心与中国国民党国政研究基金会共同举办、南京大学台湾研究所协办的“两岸和平发展共同愿景”发布十周年纪念活动在南京举行。南京大学政府管理学院教授杨丹伟在“两岸关系和平发展回顾与展望”学术研讨会上提交论文《两岸关系和平发展中的两岸关系基本法》，摘编如下：

　　在依法治国的国家战略中，以保障台湾民众权益为核心，大陆建构了内容丰富的涉台法律法规体系，为两岸关系的和平发展提供了法治基础。涉台法律法规体系的建设，是有效地维护台湾民众的经济、社会权益的法律保障，是把两岸和平发展成果的法律化过程，也是两岸民众通过不断的交往逐步取得法治共识、凝聚两岸共同治理的法治基础的不可或缺的进程。大陆的涉台法律法规体系建设还存在着欠缺顶层设计、相对滞后于两岸关系和平发展实践等不足。因而，制定两岸关系基本法，系统阐述大陆关于两岸关系的基本主张、两岸和平发展的总体规划和国家统一愿景的设想，是以法治方式推动两岸关系和平发展的重要内容，更能为新形势下依法推进两岸和平发展提供法治动力。　　

　　一、大陆的涉台法律法规体系建设　　

　　两岸和平发展带来了两岸社会交往的新格局，两岸人员往来和教育、科技、文化、卫生、体育交流密切了两岸之间的关系。“两岸人员往来总数由10年前的426.9万人次增至2014年的941.1万人次，大陆赴台人数由近16万人次升至404.6万人次；台湾居民来大陆每年400万人次以上，2014年增至536.6万人次。两岸客运直航由包机发展为定期航班，每周高达840班次，两岸“一日生活圈”形成。”两岸共同打击犯罪及司法互助成效显著。“两岸贸易额由10年前的912.3亿美元增至2014年的1983.1亿美元，大陆方面累计批准台资项目由68095个增至92336个，大陆赴台投资从无到有、稳步增长。”两岸社会大交流格局衍生了亟需法律规范的各种各样事务。因而，加强涉台立法，依法保障在大陆的台湾民众的经济、社会权益，是两岸和平发展进程做好台湾人民工作的重要一环。为了推动两岸的和平发展，我国制定了大量涉台法律、规范和其他规范性文件，初步建构了一个较为全面的法律法规体系，在依法保障台胞权益方面起到了积极作用。目前，已出台的涉台法律、行政法规、地方性法规、规章、司法解释和政策文件约有15000件左右，涉及保障台胞经济、社会权益的约有500件左右。

　　第一，以《中华人民共和国宪法》为根本，各种法律形式相互补充，共同构成了一个多层次的法律法规体系。

　　宪法是治国安邦的根本大法，也是开展涉台立法的最高法律依据。《宪法》序言明确规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”上述规定，明确了“一个中国”原则，这是两岸关系和平发展的法理依据。

　　现行有效的涉台法律及有关问题的决定有31部，涉及台湾省籍（代表台胞利益的大陆居民）全国人大代表名额分配和选举事项的有19部，占61%；涉及维护我国主权和领土完整以及台湾地区政治地位事项的有10部，占32%；涉及除选举权等政治权利以外的台胞其他权益保障的有3部（其中《反分裂国家法》与维护我国主权的类别交叉），占10%，分别是《台湾同胞投资保护法》、《反分裂国家法》、《居民身份证法》（修正）。

　　涉台的行政法规、地方性法规和行政规章、政策文件，是伴随着两岸交流解冻而逐步制定的。1983年国务院颁布了《国务院关于台湾同胞到经济特区投资的特别优惠办法》（国发[1983]57号），这是国务院制定的关于涉台事务的第一个行政法规。行政法规和文件进一步细化了法律中对于台胞权益的保障。目前国务院制定的各类涉台行政法规、文件共计93部。

　　国务院各个部委制定的涉台规章近千件，极大丰富和细化了法律和行政法规的相关规定；为进一步贯彻落实国家法律、行政法规，各省、自治区、直辖市结合当地实际，依法制定了具体的、更有操作性的涉台地方性法规和政策文件；另外，最高人民法院、最高人民检察院也发布了大量涉台的司法解释。所有这些规范性文件和政策，共同构成了调整涉台事务起到规范约束作用，起到了政策引导，权益保护，行为规范作用。 第二，全面保障台湾民众的合法权益，是涉台法律法规体系的根本目标。　　

　　80年代，两岸关系逐渐恢复接触。在早期的两岸关系发展中，经贸关系是主体。到大陆投资的台资日益增多，促进了两岸的经济贸易交流。然而，部分台胞投资者对大陆投资的安全存有疑虑，希望国家通过立法对保护台胞投资作出明确规定。台湾投资保护议题始终是大陆涉台立法的主要议题。《关于鼓励台湾同胞投资的规定》（1988年）、《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》（1994年）的立法目的就是保护台胞投资者的合法权益。未来解除台湾投资者的担心，《台湾同胞投资保护法》第一次在法律中明确了国家依法保护台胞合法权益的原则，规定“国家依法保护台湾同胞投资者的投资、投资收益和其他合法权益”，“国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对台湾同胞投资者的投资可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”

　　国家统一是包括台湾同胞在内的中华民族的根本利益。反对“台独”分裂势力，促进祖国和平统一，是两岸民众共同心声。为了维护台湾海峡地区和平，维护国家主权和领土完整，2005年3月，我国制定通过了《反分裂国家法》。《反分裂国家法》规定，国家采取非和平方式及其他必要措施并组织实施时，依法保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。这是基于两岸民众和平发展的共同愿望，着眼于促进两岸共同发展、《反分裂国家法》的制定，充实了涉台法律法规体系的内容，为两岸关系的和平发展奠定了法律基础。

　　两岸和平发展条件下，两岸社会交往格局出现了新变化。两岸直接通邮通航通商后，两岸人员往来更加直接、密切，两岸经济交流与合作不断发展，两岸教育、科技、文化、卫生、体育交流，共同推进了两岸民众之间的心灵交流。台湾民众在大陆的活动领域从以经济为主扩散到社会生活的方方面面，国家针对台湾民众在大陆地区进行新闻采访、婚姻、宗教、教育、科研、税收、房产、出境入境等诸多方面的新情况新问题，依法制定各种法律法规文件，全面保障台湾民众在大陆的权益，深化两岸交流，推进两岸和平发展。