张华：台湾获邀参与国际民航组织有多层意涵
9月13日国台办例行发布会上证实，国际民航组织理事会主席罗伯特·高贝·冈萨雷斯发函邀请中华台北民航局派员作为理事会主席客人列席国际民航组织第38届大会，这成为继世界卫生大会之后台湾参与的又一国际组织，体现了大陆方面对台湾同胞的关心和善意，也展现了大陆保持两岸关系和平发展势头的诚意和努力。
第一，台湾进一步参与国际组织的愿望实现。在“台独”势力的操弄下，参与国际组织已经成为台湾当局对外政策重要目标。部分不明真相的台湾民众，对台湾参与国际社会也极为关注。两蒋执政时期，由于大陆夺回了在联合国的合法席位，台湾在众多国际组织失去了成员资格。1971年11月，ICAO第74届理事会通过决议，正式承认中华人民共和国是唯一合法代表。李登辉和陈水扁为了彰显“台湾是一个主权独立的国家”，不断冲撞国际社会框架，谋求加入联合国和包括ICAO在内的联合国下属专门机构。毋庸置疑，在两岸未建立互信和共识的前提下，李扁当局的图谋彻底失败了。
马英九上台后，承诺坚持“九二共识”和反对“台独”，与大陆建立互信关系。更重要的是，马英九所提台湾参与国际组织并不像李扁时期那样漫天要价，因此台湾以合适方式参与某些国际组织具有一定的可行性。2009年9月，在以观察员身份、“中国台湾”名义参与世界卫生大会后，马英九当局提出以ICAO和《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）为台湾今后参与国际组织的优先目标。此后，台湾当局工作的重点也在推动台湾参与以上两个国际组织。2010年8月和2011年4月，台湾当局两次发布“台湾参与国际民航组织说帖”，进行游说并营造声势。台湾媒体和民众也积极呼吁，希望能够尽早参与ICAO。同时，台湾当局加大了与大陆协商的力度，多次表达希望大陆允许台湾参与ICAO。此次台湾顺利参与ICAO，是台湾参与国际社会的重大突破，满足了台湾方面长久以来的愿望，有助于增进台湾民众对大陆的好感。
第二，马英九当局执政困境避免进一步恶化。当前，马英九在台湾的执政形势进一步恶化。围绕油电双涨、核四公投、两岸服务贸易协议等议题的纷争尚未落幕之际，近期又爆发国民党籍“立法院长”王金平为民进党籍“立法院总召”关说疑云事件，并由此引发所谓的“九月政争”。马英九为了展现维护司法公正的决心和维持所谓的清廉形象，旋即对王金平开铡，主导国民党撤销其党籍，但王金平向台北市地方法院提请“假处分”并获得支持，成功反将马英九一军。民进党更是见猎心喜，不顾事件的爆发是由其“立法院总召”柯建铭而起，反而借机猛攻马英九“非法监听”、“滥权治台”，甚至发动“罢马”政治斗争。在“内忧外乱”情势下，马英九快刀斩乱麻的作为不但没有引发岛内舆论的喝彩，反而使自己的执政满意度持续下滑，并达到历史低值。
由于马英九当局多次向台湾民众放话，在其任内台湾要实现参与ICAO。如果台湾无法在今年9月参与三年一度的ICAO，那马英九的支票恐怕又难以兑现。如果这种情况出现，绿营绝对不会放弃借机进一步打击马英九的机会，民调低迷的马英九毫无疑问将会进一步陷入困境之中。
第三，大陆希望进一步深化两岸关系和平发展。大陆对台湾参与国际活动的政策十分清楚，即在不造成“两个中国”和“一中一台”的前提下，两岸可通过务实协商的方式，找出合情合理的安排。这样的政策既阐明了大陆的关切之所在，同时又带有诸多的弹性和可操作性，为台湾参与国际组织预留了空间。台湾能否参与国际组织，台湾能够参与何种国际组织，台湾何时参与国际组织，端视两岸协商的结果。毫无疑问，大陆在协商中的政策态度是检验当下大陆对台政策重点和目标的试金石。
目前，两岸关系发展处于深化发展阶段。所谓的深化发展就是指两岸巩固业已建立的互信关系，并进一步累积这种互信关系。具体而言，就是要充分贯彻实施已经签署的19项协议，不要因为任何一方的掣肘而阻挠两岸经贸关系的正常化，而且应该进一步强化两岸相关部门的谈判，完成两岸经济合作框架协议（ECFA）各项后续协商，并尽快启动商签两岸文化、教育等领域交流合作协议。
在台湾绿营人士的掣肘下，马英九当局对大陆发展两岸关系的作为虽多有认同，但略显被动。为了早日实施《两岸服务贸易协议》，马英九当局强化宣传力度，并两次主导召开“立法院”临时会意图通过，但仍未获得任何进展。这毫无疑问为涉及面更广的货物贸易协议，敏感性更高的两会互设办事处、避免重复课税协议、争端解决机制等问题，蒙上了一层不厚不薄的阴影。更遑论大陆期待的文化、教育交流协议，乃至于开启政治议题谈判。
大陆选择在此时向台湾方面释出善意，让台湾参与期待已久的ICAO，就是希望能够冲淡两岸关系发展中的负面因素，为两岸关系深化发展注入更多的正能量，同时强化台湾内部主张两岸关系发展论述的正当性，获取两岸关系深化发展的主控权。（作者：张华，中国社科院台湾研究所助理研究员）
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