新南向政策的虚像与实像

　　台湾《联合报》24日社论指出：台湾新当局对外经济战略强调“新南向政策”，蔡英文不仅视之为推动经济共同体的重要环节，并在“总统府”设立“新南向政策办公室”，还将成立“东协及南亚研究智库”，以落实执行。事实上，之所以称为“新南向”，主要是过去20多年历任台湾地区领导人均曾推动“南向”却收效有限，新南向其实不新，关键在于能否突破过去的瓶颈。

　　新南向政策的内容，涵括人才培育、参与基础建设、招商投资及促进观光等四大领域，将从以往的南向政策从单向地强调台湾对外投资，扩大为台湾和东协的双向交流，并从经贸领域扩大为比较多元的经济伙伴关系。亦即，它试图从人的点、企业的线以及文化的面等三个层次，深化台湾与东协间的关系。

　　新南向政策的思维，则强调台湾与东南亚的连结性，着眼当地6.5亿的庞大人口，把东协地区当成台湾内需市场的延伸。此外，它也强调台湾软实力的延伸，希望大量培育东协各国语言人才，以发挥台湾在该地区的影响力。这是试图以人际互动为本、企业投资为辅，来铺垫台湾与东协的互动模式。

　　从新南向的内容看，它似较过去李登辉、陈水扁、马英九的南向政策更跨出一步；但从其思维看，其实仍不脱以往联合东协、印度“抗中”的老路。问题是，它忽视中国大陆在东亚产业分工所扮演关键性的角色，也过度乐观地认为南向政策可以绕过ＲＣＥＰ，更轻忽长期以来台湾与东协之间的政治不对等性。若不厘清这三项盲点，将可能导致政策执行上产生下列三项危机。

　　首先，新南向不可能避开中国大陆。大陆近年已从“世界工厂”转型成为“世界市场”，这也使得传统的东亚雁型分工体系重新洗牌。大陆不少高端技术已足以和美日韩抗衡，日韩的品牌、中国大陆的代工、东南亚的生产，俨已成为东亚产业链的新模式。事实上，台湾企业在东南亚投资，许多关键零组件必须仰赖中国大陆，若新南向忽略了对岸的角色，台湾产业链将无法完全衔接。

　　其次，新南向无法绕过ＲＣＥＰ。新南向企图把东南亚的年轻人口红利当成台湾的外部经济支撑，藉此扩大台湾的经济版图。但从过去韩国的经验来看，要扩大经济版图，不能单靠对外投资，还须藉双边或多边自由贸易协定的签署，取得进入他国内需市场的便利。目前东协最主要的多边经济合作机制，便是大陆主导的ＲＣＥＰ；因此，台湾要深耕东南亚市场，就不能回避ＲＣＥＰ，否则，对东协投资将会出现断层。

　　最后，新南向不能过于一厢情愿。新南向企图学习日本，招揽东南亚观光客取代大陆观光客。事实上，近年东南亚观光客之所以大量涌向日本，主要是日本去年底对马来西亚、泰国等国开放全面免签。免签是一种双向互利措施，目前台湾在东南亚，除了新加坡、泰、马，连台商投资最多的越南等多数国家都未给台湾免签，这也增加了台湾对东南亚开放免签的难度。因此，新当局想要招揽东南亚旅客取代陆客，在国际现实上恐有困难。

　　过去8年，马当局陆续开放两岸直航，并与大陆签署ＥＣＦＡ；但由于两岸经济竞合的变化，许多台商也逐渐将投资重心移向东南亚。台湾目前是越南第三大外来投资国，去年台商对东南亚的投资金额更首度超越大陆，从这个观点看，台湾早就南进了。问题在国际政治，在东南亚国家普遍亲中及左右摇摆下，台湾不易将经济成果化为政治的突破。

　　的确，台湾不能把鸡蛋放在同一个篮子里，台湾必须走得更深、更远，这是新南向的实像。但如果忽视国际政治的现实，以为东南亚可以取代西进，那么新南向可能只得到虚像。虚实之间，要看新政府如何准确拿捏。