境外来华人员管理需要完善法律体系

　　应当尽快修改完善我国的外国人入境出境管理法，设立统一的监管部门，既负责外国人在中国境内的居留问题，同时也负责外国人在中国境内的就业问题。防止一些外国公民在中国境内利用行政监管的漏洞，非法居留、非法工作。

　　新华社广州6月25日电，据广州市政府新闻办公室通报，6月18日一外籍男子死亡事件的调查正抓紧进行，目前其身份已经确定。

　　这一事件的起因是，2012年6月18日，一名尼日利亚男子在广州乘坐电动自行车，因为与车主发生纠纷而相互打斗，双方当事人被公安机关工作人员带到派出所进一步调查。在派出所期间，尼日利亚男子突然昏迷，最终抢救无效死亡。案件发生之后，一些外籍人员在派出所门口聚集，造成严重的交通堵塞。海外媒体在报道这一事件的时候，大多持客观的态度，认为随着聚集在中国的外国人越来越多，涉外纠纷案件也会越来越多。但是，也有一些西方新闻媒体煽风点火，认为中国在处理这一事件方面存在司法不透明的问题。

　　改革开放的初期，由于在中国的外国人相对较少，因此，全国人大制定民法通则的时候，把公民与自然人等同起来，认为公民等于自然人。现在看来，公民是取得一个国家国籍的人，公民不等于自然人。在一个国家既有中国公民，也有外国人，甚至还有无国籍人。为了解决中华人民共和国外国人入出境管理问题，我国全国人大常委会早在1985年11月22日就发布了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，专门对外国人入出境和居留旅行作出明确的法律规定。国务院为了实施《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，颁布了《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》，进一步明确了外国人入出境的行为规范。发生在广州的这一涉外事件表明，我国现行的出入境管理制度还有进一步完善的空间。

　　首先，行政主导的社会治安管理体制，是导致这一事件引起广泛关注的重要原因。

　　众所周知，我国是一个行政主导的社会治安管理体制国家，治安管理处罚法、外国人入境出境管理法以行政处罚的方式，处理在我国居留外国人的不法行为。这样的社会治安管理体制由于缺乏司法审查监督机制而饱受诟病。中国公安机关依照中国的法律规则处理治安纠纷，在有些情况下难以得到其他国家驻华使领馆工作人员的理解。一些外国媒体认为外国公民在中国实施违法犯罪行为应当接受司法机关的审判，而不应由公安机关直接作出行政处罚。事实上，中国现行的行政法律体系，并非不能保证外国人的合法利益，但由于部分外国驻华使领馆工作人员对中国法律体系缺乏足够的了解，结果导致一旦发生治安管理处罚案件，往往通过外交途径向中国政府施加压力。

　　行政主导的立法体系是中国法律体系的基本特征。行政主导法律体系决定了治安管理处罚案件的立案权、执行权和解释权都在行政机关。行政机关在处理有关案件的时候，享有较大的自由裁量权。一些行政机关的工作人员为了减少涉外案件，往往对外国公民网开一面，这在一定程度上导致少数外国公民在中国境内有恃无恐，随意违反中国的法律，侵犯中国公民的人身和财产权利。在中国的法律体系中引入司法审查机制，或者适当限制或减少公安机关的行政处罚权，不仅可以减少其他国家对中国法律体系公正性的疑虑，而且更主要的是，可以充分保护当事人的辩护权利，让他们通过法庭充分表达自己的意见，同时也让他们所在国家的领事馆工作人员通过正规的渠道最大限度地维护本国公民的利益。

　　行政司法审查是一个含义丰富的概念。近几年来，一些学者主张在治安管理处罚案件以及其他行政处罚案件中引入司法审查机制，最大限度地保护公民的合法利益。部分学者甚至建议在我国设立专门的治安法庭，在处理有关治安处罚案件的时候，公安机关必须将当事人提交治安法庭，由治安法庭依照法定程序公开审判。当然，就这一案件而言，尼日利亚男子究竟死于何种原因，司法机关正在进行认真调查。但不管怎样，这一案件提醒我们，改变行政主导的立法体系，以司法审查的方式增加治安管理处罚的透明度，是我国今后立法改革的方向，也是我国社会管理体制建设的重中之重。

　　其次，在处理涉外纠纷的时候，缺乏有关领事保护的规则，让公安机关特别是基层公安机关进退失据。

　　过去人们常说“外交无小事”，强调在处理涉外纠纷的时候必须慎之又慎。一些基层公安机关在处理涉外纠纷案件时，往往采取大事化小、小事化了的做法，以批评教育的方式处理外国人违法乃至犯罪问题。外国人在广州的派出所猝死事件，一方面说明当地公安机关在处置有关外国人纠纷的时候，缺乏明确的法律细则，没有及时通知其所在国家的领事馆工作人员，也没有告知其应有的权利，结果导致发生意外事件之后，公安机关处于被动状态；另一方面也说明中国条块分割的行政管理体制，在处理有关涉外纠纷案件时负面影响日益显现。可以设想，如果出入境管理部门及时将有关信息反馈到公安机关，或者中国的公安机关能够及时与外国人所在的领事馆取得联系，那么，不仅可以在第一时间为外国人提供法律援助和外交帮助，而且可以减少各种突发事件发生之后酿成的不良后果。

　　我国现行的外国人入境出境管理法及其实施细则，规定了外国人在中国的权利和义务，但是，对一旦发生法律纠纷如何进行妥善的处理并没有作出明确的法律规定。换句话说，公安机关在处理有关涉外案件的时候，何时通知外国驻华使领馆工作人员，如何为外国人提供法律援助，现行的法律和行政法规并没有明确的程序规范，这就导致公安机关在处理有关案件的时候只能单独查清有关事实，并且根据情况自主决定采取相应的措施。

　　在涉外案件中增加有关领事通知义务和有关法律援助的条款，不仅可以及时处理各种疑难案件，而且可以极大提升中国的法治国家形象。现在一些地方公安机关在处理有关涉外案件的时候，简单比照中国公民加以处理，从表面上来看落实了国民待遇原则，但由于没有考虑到涉外案件的复杂性，以致发生突发事件之后，善后工作困难重重。

　　最后，在入出境管理方面，重视入境管理而忽视外国公民在中国境内的行为管理，产生了许多民事纠纷和刑事案件。

　　2010年4月24日修改的《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》，进一步完善了外国人入境的规则，但是，对外国人在中国居留和工作却没有作出更加明确的规定。当前在广州、北京、上海乃至浙江义乌等地出现了大规模的外国人聚集区，数以万计的外国人在当地非法居留并且从事各种各样的工作。一些外国人非法居留、非法工作，不仅扰乱了中国的劳动市场秩序，而且更重要的是，为产生各种各样的法律纠纷埋下伏笔。

　　《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第十九条规定，未取得居留证件的外国人和来中国留学的外国人，未经中国政府劳动主管部门允许，不得在中国就业。然而客观事实是，无论在遥远的北国哈尔滨，还是在南方广州，大量的外国人在当地从事贸易活动，一些城市甚至还出现了外国人商贸一条街。解决外国人在中国的就业问题，不能简单地依靠中国的劳动主管部门，因为在我国只有公安机关工作人员才有资格查验外国人的身份证件。只有尽快修改法律规则，让公安机关工作人员既负责外国人的入出境管理，同时又负责在中国境内居留和就业管理，才能从根本上解决非法拘留、非法就业存在的问题。

　　所以，应当尽快修改完善我国的外国人入境出境管理法，设立统一的监管部门，既负责外国人在中国境内的居留问题，同时也负责外国人在中国境内的就业问题。防止一些外国公民在中国境内利用行政监管的漏洞，非法居留、非法工作。