析美国小布什政府关于两岸关系的政策

时间:2003-07-23 17:24　　　来源：

　 美国是两岸关系发展的最重要外部因素，美国政府的政策对两岸关系的发展有着重要的影响。小布什上台后美国政府实行怎样的两岸关系政策？对其上台前美国一些人提出的要求是否采纳？这一政策对海峡两岸关系起着什么样的作用？本文试图围绕这些问题作一初步分析和探讨，不妥之处请各位批评指正。

一、关于一个中国的政策

一个中国政策是自1972年以来美国六届政府所明确声明坚持的，是其两岸关系政策的一项基本内容。但是，随着李登辉执政后台湾当局对一个中国原则的动摇和背弃，特别是李登辉1999年7月抛出“两国论”后，美国开始不断有人质疑并主张修改美国政府的一个中国政策，其中不少是共和党人士。参议院外委会主席赫尔姆斯曾指责美国政府的一个中国政策是冷战时期的产物，是“令人迷惑不解的虚构”。众议院多数党（共和党）督导迪莱说，一个中国政策不能反映该地区的新现实，即一个自由民主的台湾和既不自由又不民主的中国。1因此，在2000年起草竞选纲领时，共和党外交政策小组委员会主席杰克逊和委员前众议员列文斯顿曾力主删除“一个中国”的文字。最后，原来有5处提到的“一个中国”被删得只剩下一处。22000年5月4日，刚从美国国防部退下的副助理部长并担任美国“战略及国际研究中心”副总裁的库尔特·坎贝尔在华盛顿——有关中国军事现代化的会议上认为，民进党在台湾的崛起和陈水扁当选，已使两岸形势起了根本性的变化，所以美国行政当局也必须在未来两年内重新检讨现行对台政策，包括一个中国的政策在内。3著名的美国中国问题专家哈里哈丁认为，美国国内一个中国的共识正在瓦解。台湾民进党上台后看到这一情况也积极向美国方面游说。2000年4月，美国对外政策全国委员会成员洛德等4人访问台湾时，陈水扁曾对他们表示一个中国不能是原则。2001年3月民进党“立委”戴振耀举行记者会宣称有70位“立委”、214名教师、46位医师、88位其他人士将联名寄信给小布什总统，要求美国检讨一个中国政策。

当然，美国政界、学术界支持一个中国政策的也大有人在。除了中国问题专家中的所谓“红队”外，共和党中的鹰派代表人物之一沃尔福威茨也力持此点。他认为，自1972年上海公报提出“一个中国”20余年来，虽然形势已大不相同，但在处理困难及敏感的台海议题时，“一个中国政策仍然是最有用的架构”，主张一个中国政策效用至大，美国应该继续坚守5。

经过谨慎思考权衡利弊，新一届美国政府还是决定维持一个中国的政策。2001年3月23日美国副总统切尼在会见访美的钱其琛副总理时表示，美国新政府将会继续奉行一个中国政策。6这是美国新一届政府第一次明确向中国政府表态。以后，在鲍威尔国务卿2001年7月访华、小布什总统2001年10月在上海出席APEC年会、2002年5月胡锦涛副主席访美、2002年10月江泽民主席访美、2003年6月小布什在法国埃维昂会见胡锦涛时，美国政府官员一再重申了这一立场。

小布什政府虽然维持了前几届美国政府奉行的一个中国政策，但是在新世纪国际形势和两岸形势都发生重大变化的背景下显示出其特点。一是向中方明确表示以“三报一法”作为美国一个中国政策的基础。以往美国政府在向中国政府说明其政策时，只表示坚持一个中国政策遵守美中三个联合公报，一般回避当局提及中国政府强烈谴责的《与台湾关系法》；而在面对台湾和其他方面时，再表示要遵守《与台湾关系法》。但是小布什政府开始改变了这一做法，在与中国领导人会见时表示要遵守《与台湾关系法》。2001年3月下旬钱其琛副总理访美时，小布什表示美国将信守《与台湾关系法》，遵循其中的义务。2002年8月下旬美国副国务卿阿米蒂奇访问北京后在日本举行的记者会上，两次说明他在北京告诉中国领导人，美国的政策是基于美中三个联合公报和《与台湾关系法》的一个中国政策。二是常做违反一个中国政策的事情，有架空、虚化一个中国政策的倾向。在言论上，小布什政府高层官员曾经在公开场合多次将中国台湾地区称为“中华民国”，事后在中国政府外交部进行交涉时美国方面总是解释说是“口误”。2001年3月国务卿鲍威尔在国会举行的听证会上说，联合国席位留给北京而让台湾在不具备联合国会员资格情况下参与这些组织的活动，是符合当前美国利益的安排。副国务卿阿米蒂奇在国会的听证会上曾说，外交上承认台湾不与一个中国政策冲突。7在行动上，美国政府更是不断加强与台湾当局的实质关系。如在军事方面，大幅度提高对台军售的性能和数量，提高与台湾当局军方接触的级别和形式。2002年2月允许台“国防部长”访美，2003年6月美国防部副部长在五角大楼办公室接待台湾军方领导人；在外交方面，不断突破以往的限制和做法。在对台湾方面，不断提高台湾当局领导人过境美国时受到的待遇，表示支持台湾当局以观察员身份参加世界卫生组织大会等。在美国自己方面中美建交时明确规定的非官方机构“美国在台协会”2003年5月将其属下的旅游服务处改名为旅游签证处，公开显示其处理外交事务的职能。7月3日，美国在台协会台北办事处在台北举行大型庆祝美国国庆酒会，并邀请台湾所谓“行政院长”、“立法院长”等多名政要出席。

二、关于“模糊战略”

美国政府在处理台湾问题时长期使用的一个手法就是“模糊战略”。其在政治上表现为：在上海公报中对一个中国的内涵，即对是指中华人民共和国还是指“中华民国”采取模糊态度；在中美建交公报中对台湾是中国领土一部分的主权归属含义采取模糊态度，即不明确承认台湾是中华人民共和国领土的一部分。在军事上表现为：在中美建交前对美国是否承担协防金门马祖等沿海岛屿的义务采取模糊态度；在中美建交后对美国是否承担防卫台湾的义务采取模糊态度。在1995-1996年的台海危机中美国政府再次运用了这一手法。但在此期间和之后，美国开始有人产生疑问，由此产生了是否改变“模糊战略”的大讨论。在台海危机期间，美国国会反对政府采取“模糊战略”，主张明确表明立场。以众议院共和党政策委员会主席考克斯为首的82名众义员提出一项保卫台湾的决议草案，96年3月19日，众议院以369票赞成14票反对通过了这一决议。危机之后众议院加紧讨论制定要变“模糊战略”为“清晰战略”的法案，并于2000年2月以压倒多数通过了《加强台湾安全法》法案。1998年3月8日，前国防部助理部长约瑟夫·奈在《华盛顿邮报》发表文章认为必须改变对台政策的“模糊性”。在2000年3月卡托研究所（CATO）举行的“中美关系及台湾问题”研讨会上卡托研究所的高级研究员班多（Doug.Bandow）认为，美在台海问题上的“模糊战略”必须改变。如果美认定中国是美未来的“竞争对手”，美应积极协防台湾，重建美台共同防御条约。2001年5月17日，美参议院外委会资深共和党议员理查德·卢格在《华盛顿时报》上发表了题为“及时摆脱模糊策略”的文章。

美国也有人反对改变“模糊战略”。美国智库“亚洲基金会”在一份向布什新政府提出的报告中建议，美国应向台北表明不会支持北京未接受而达成的台湾独立，如果台湾片面宣布“独立”，或从事其他目的在挑衅北京的行动，美国未必会驰援台湾。这份报告说，同样重要的是，美国应该向北京表明反对用武力解决台湾问题，如果中共大陆用武力解决台湾问题，“可能面临美国介入”，但究竟华府将如何因应这种局面，则仍应保持战略模糊，避免具体说明美国在什么情况下会介入或不会介入。这份以“美国在亚洲角色”为题的报告是一个由37位跨党派重量级人士组成的专案小组经过一年研讨后汇整意见而成的，成员包括布鲁金斯研究院院长阿玛科斯特、前国防部长佩里、著名中国问题专家施乐伯、何汉理、李侃如、傅立民、前任驻北京大使芮孝俭、尚慕杰等。8

这里首先需要说明的是，美国国内关于是否改变“模糊战略”的讨论其实是围绕军事方面，而不包括政治方面的内容。从这一角度看，小布什上台后美国政府在一定程度上有向“清晰战略”转变的迹象，即从使用“模糊战略”使两岸摸不清楚美国的底，不敢贸然行动从而达到避免两岸冲突的不统不独、维持现状的目的，转变为准备应对可能发生的大陆对台动武，在必要时协防台湾。美国的做法一是调整其全球战略部署，明显加强了在太平洋地区的军事力量；二是上台后立即大幅度增加对台军售。2001年4月，美国政府宣布了总额高达数十亿美元的对台军售决定，其中包括“基德”级驱逐舰、柴油动力潜艇、P-3反潜直升机、长程预警雷达等大批先进武器装备。三是明确表示依照《与台湾关系法》，美国在台湾受到攻击时的协防义务。2001年4月25日，在美国广播公司《早安美国》节目中，有记者问如果中国大陆攻打台湾，美国是否有义务保卫台湾时，小布什回答说，“是的，我们有这个义务，中国必须了解这一点。我会这样做的。”有记者问美国是否会使用全部军事力量？小布什回答说，“（美国）将尽全力来帮助台湾自卫。”小布什的讲话引起了美国舆论的关注及中国政府和人民的愤慨。美国舆论猜测这是否意味着小布什政府要改变美国多年来采取的“模糊战略”，中国政府认为这是美国政府背弃了自己在中美三个公报中的承诺，是对中国主权和领土完整的公然挑衅，将进一步助长“台独”势力的嚣张气焰，危害台海地区的和平与稳定。虽然随后小布什很快就有关问题再次向媒体作了回答以示澄清，美国国务院官员也强调小布的谈话不表示美国对台湾问题的政策有任何改变。但美国新一届政府的用意已经是昭然若揭。一些美国专家认为，这些解释非但没有表明小布什在台湾问题上的政策未变，反而证实了这一政策正在发生变化9。

当然在另一方面，美国政府也向台湾当局表明不支持甚至反对“台独”的立场。克林顿政府表示的“三不”立场，曾经使台湾当局相当不满。陈水扁在小布什当选后多次要求美国新一届政府放弃“三不”说法。小布什政府上台后初期的确没有重复“三不”的说法。但是在民进党当局大肆推行“渐进式台独”，对两岸关系稳定产生挑战后，美国政府开始强调其不支持台湾独立的态度。2002年5月，美国国防部副部长沃尔福威茨在2002年5月胡锦涛访问美国时，副总统切尼说，布什政府坚持一个中国政策，恪守美中三个联合公报原则，不支持台湾独立，不鼓励“台独”势力的发展。2002年8月3日陈水扁发表“一边一国”论后，美国表示对此感到意外和关切，并要求台湾方面做出解释。台湾当局派“陆委会”主委蔡英文赴美后，美国政府明确告诉台湾方面美国支持一个中国政策，不支持台湾独立，并希望未来不要发生意外。美国官员表示在根本上美国坚持两岸问题和平解决时，也同样关切两岸任一方有任何危害和平解决的动作。

2003年春天，在美国忙于攻打伊拉克时，台湾当局开始搞起推动公投活动。美国国务院对台湾当局这种做法甚为不满，先后通过美国在台协会台北办事处处长包道格以及国务院发言人等多种渠道，再三向台湾方面表达对公投的“强烈关切”，提醒陈水扁恪守当初就职演说中的“四不一没有”的承诺。包格道在6月初回国述职返回台北后约见了台湾朝野人士，就台湾可能进行的公投议题向他们明确表示，美国严重关切此事，这可能会踩到大陆所设定的红线。台“外交部长”简又新到美国时，美国在台协会理事主席夏馨在他与会面时曾提出三点质疑：1.公投的必要性；2.中共的反应；3.公投可能产生的变数。6月23日美国国务院发言人里克又表示，要举办何种议题的公投是台湾当局自己应决定的事，而美国政府的立场非常清楚，即海峡两岸应自行克制，不要采取或发表任何会导致升高两岸紧张关系或造成对话困难的行动或声明。

总而言之，小布什政府的“清晰战略”就是让两岸清楚美国政府的明确坚定立场：美国寻求的是台湾海峡的和平与稳定，美国唯一坚持的原则，就是两岸问题必须和平解决；不许大陆对台动武，不支持台湾独立，两岸互不挑衅；如果大陆贸然动武，美国要协助台湾自卫；如果台湾自行宣布独立引起冲突，那后果自负。但是“模糊性”也不是完全没有意义，在任何防御台湾、如何防御台湾、用何防御台湾问题上，美国仍然需要保留模糊，但这是“战术模糊”。

三、关于两岸对话的态度

在克林顿政府第二任期时，美国对两岸开展政治对话采取了支持促进的态度。1997年江泽民访美时克林顿说两岸对话的进行“越快越好”，1999年李登辉提出“两国论”后，克林顿提出以“一个中国、和平解决、两岸对话”作为其两岸政策的三个支柱。美国助理国务卿罗斯还曾经提出了“中程协议”的建议。由前美国政府高级官员组成的访问团多次往返两岸之间。美国还由美国外交政策全国委员会出面组织了由两岸学者专家参加的第二管道圆桌会议。这一会议从1997年以来每半年举行一次，到2000年8月共举行7次。

小布什政府上台后对两岸对话原则上表示了支持的态度，2001年5月1日，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿詹姆斯·凯利在参议院外委会上说，我们造成并鼓励海峡两岸对话但不充当调解人的角色。同年6月12日，凯利在众议院国际关系委员会东亚及太平洋事务小组委员会举行的听证会上说，核心问题是海峡两岸如何从着重于军事平衡转变到着重于如何开始解决台北和北京的分歧。中华人民共和国和台湾的首要任务应当是恢复直接对话。但我们想看到的不仅仅是一个开端，而是海峡两岸对话的真正成果。2002年1月28日美国在台协会（AIT）理事主席卡睿哲在台北政大国际关系中心就美国的台海政策发表演讲时说，双方都需要更好地理解对方及其寻求密切关系的目的。政治对话、经济合作和相互理解相结合所带来的前景是，让双方都发现它们有越来越多的共同利益，从而更有理由寻找解决它们的分歧的可行途径。

但是与克林顿时期相比，小布什政府对推动两岸对话的实际行动相对较少。小布什上台后不久，2001年4月美国外交政策全国委员会宣布，其组织的由两岸学者专家参加的第二管道圆桌会议不再举行。对前一届美国政府提倡的“中程协议”，小布什政府也不再提及。2001年6月12日，凯利说美国没有解决海峡两岸分歧的方案。另外，对于民进党上台后两岸对话没有能够恢复，美国认为大陆方面有更大的责任，认为大陆方面把承认一个中国原则作为对话的前提是给两岸对话设置障碍。2002年1月28日，卜睿哲声称，两岸协商的一方预先设定恢复对话的先决条件，甚至让对方怀疑这等于是在进行协商之前就已经在基本问题上做出了让步，这种要求似乎是“不具有建设性的”。如果要恢复海峡峡谷岸的对话并使其富有新的活力，中华人民共和国就不能忽视台湾人民选出的代表，而是必须提出对以民主方式选出的领导人有吸引力的论点。10

但是美国政府对发展两岸经贸关系持赞成态度。另外，在中共16大之后，2002年11月美国前国防部长威廉·佩里、前总统国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特、前参谋长联席会议主席沙利卡什维利、前驻华大使普赫等一行人先后访问了台北和北京。佩里等人在克林顿时期曾经积极奔走于两岸，是两岸对话的推动者。他们的再次出行，是否意味着小布什政府在今后对两岸对话会采取一些实际的促进动作，我们将拭目以待。

四、小布什政府两岸关系政策的特点及作用

历届美国政府两岸关系政策的出发点都是维护美国的国家利益，服务于美国希望海峡两岸不统不独维持现状的目标。小布什政府的两岸关系政策在这方面保持了延续性。但是与克林顿政府在处理与两岸的关系中相对更侧重大陆方面比较，小布什政府似乎更注意把握平衡性。小布什政府对海峡两岸双方可以说是既左右逢源，又左右出击，时而偏重台湾，时而倾向大陆，没有让人感到稳定的侧重。左右逢源是由于中国大陆市场对美国具有重要的经济意义，中国政府在许多国际事务方面的合作也是美国政府所需要的；而台湾对美国来说具有重要的政治、军事、战略价值。美国政府对哪一方面的利益都不想失去，因此采取一手改善加强同中国政府的官方关系，一手提升同台湾当局的实质关系的双轨策略。左右出击是对两岸任何一方面有违美国两岸关系政策目标的行为，美国政府都会加以干涉施以压力。因此美国对于大陆方面在沿海地区部署导弹的行动一直是横加指责，要求撤除；对于台湾方面的“一边一国”论及“公投”立法活动表示关切，告诉其如果因为台湾宣布独立导致两岸冲突，后果自负。

美国政府的政策对两岸关系的影响和作用是复杂的，既有正面的影响，又有负面的作用。我们要客观承认美国两岸关系政策对我们有利的方面，尽力发挥其积极影响。拿它与中国政府对两岸关系的政策比较，双方有同有异，美国政府奉行一个中国政策的表示、主张两岸分歧的和平解决、不支持台湾独立的立场与中国政府坚持的一个中国原则、和平统一的方针虽然有差别，但是也有共性。在我们开展反对台湾独立的斗争中，可以起到重要的不可替代的作用。中国政府充分认识到这一点，因此一直要求美国政府在两岸关系中发挥积极的影响。早在80年代邓小平同志就有过这方面的阐述。在当前这一点仍然有现实意义。2003年6月16日，中国驻美大使杨洁篪在美国商会发表的演讲中说，美国政府已向中方做出坚持一个中国政策、恪守中美三个联合公报和反对“台独”等承诺。美方应遵守承诺，妥善处理台湾问题，不向“台独”势力发清楚错误信号，在中国实现和平统一的进程中发挥建设性作用。11
美国政府的政策对两岸关系发展的消极作用也是必须重视的。从根本上说，美国政府是不希望中国实现统一的。因此，美国政府只说不支持台湾独立，而不是反对台湾独立；说希望两岸问题和平解决，而不是希望两岸和平统一；强调要尊重台湾民众的意愿，却从不提要尊重大陆方面人民的感情。而且，美国向台湾出售大规模先进武器和不断提升与台湾当局的实质关系，客观上都助长了主张台湾独立的分裂势力的气焰，为恶化两岸关系埋下隐患。

“解铃还需系铃人”。两岸关系的发展从根本上说是我们中国人自己的事，两岸的前途应该掌握在我们两岸人民自己的手中。相信通过两岸持续不断的交流与合作，两岸之间共同利益的日益增加，中国人一定能够发挥出智慧，排除外力的干扰，实现祖国的完全统一。

1台湾《联合报》2000年6月18日
2《美国问题研究》第一辑 北京时事出版社2001年第39页。
3台《中国时报》2000年5月6日
4台湾东森新闻网2001年3月16日
5台《中国时报》2000年8月8日
6《人民日报》2001年3月25日
7台湾《自由时报》2001年3月31日
82001年2月12日台“中央社”电。
9《环球时报》2001年4月28日
10《台湾周刊》2002年第5期
11《人民日报》2003年6月18日

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