知名房企保利地产今年初在未取得规划许可下，擅自在广州白云区兴建85栋别墅，在缴纳每栋2万的罚款后变为“合法”建筑，违法成本仅54元/平方米。罚单开出后，开发商迅速地缴纳了罚款，广州市规划局也很快就补发了建设工程规划许可证。有专家称：“附近的一些普通商品住宅销售均价都在12000元/平方米以上，这54元/平方米的违法成本相当于没有处罚。”由于违法成本低，开发商常常“边建设、边报批”，抢先将别墅建起来，待生米煮成熟饭之后，只要经过低成本处罚，违法建筑就变成合法建筑了。(据9月12日新华社报道)
国家早就明令禁止别墅供地，但广州的这85栋别墅就在众目睽睽之下建成了，而且最终由违法建筑变成了合法建筑。说起来，开发商受到了处罚，但它实际上成了赢家。
这种情况并不鲜见。前不久就有报道称，河南省平顶山市有很多建筑，规划部门批准建设的只有十几层，却被建成了30多层，很多违法建筑就在规划部门的眼皮子底下建了起来。等建成之后，规划部门“依法”给予5%—10%的罚款，违法建筑就合法了，而罚款的数额和违规后获利的数额相差巨大。
虽然违法了，但也受罚了，被罚者却成了赢家。这是怎么回事？问题出在哪里？有人说，这是建设开发领域的“潜规则”：开发商明知故犯，先把生米煮成熟饭，然后就等着处罚，而规划等部门也对违建行为睁只眼闭只眼，等建成后“挠痒痒”似的一罚了之。开发商获利了，规划部门收到罚款了，甚至执法者个人也收到“红包”了，于是皆大欢喜。有人这样做了，他人仿而效之，成功次数一多，逐渐成了惯例，甚至形成了默契——在广州这起案子的处理中，开发商与规划局之间的默契就表现得特别明显。
在这种所谓的“潜规则”中，违法的成本显然太低了。可是，违法的成本为什么如此之低呢？是执法的问题，还是制度的问题？根据《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”广州市规划局给予每栋别墅2万元的处罚就是按照5%的标准，处罚似乎是依法作出的，如果说违法成本太低，那也是因为法律规定的标准太低了。其实，这完全是对法条的明显误读甚至故意曲解。
上述法条对违法建筑的处理分为两种情况：一是尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，二是无法采取改正措施消除影响的。第一种情况的处罚是“改正+罚款”，第二种情况的处罚是拆除或者“没收+罚款”。也就是说，罚款只是一种辅助性处罚措施，都是以改正或拆除为前提的，绝不能只罚款而不改正或者不拆除。别墅一旦建成是无法改正的，事实上那85栋别墅也没有改正；既然无法改正，那就应该按照第二种情况处理。也就是说，广州市规划局对那85栋别墅的处理实际上是乱执法，另一种形式的以罚代管。
由此可见，所谓违建的“潜规则”是建立在执法“走偏”、乱执法的基础之上的。如果执法部门都严格执法，都能像7月广州拆除二沙岛宏城花园违章建筑那样“毫不手软”，违建中的所谓“潜规则”根本没有生存的空间。（盛大林）
