制定反恐法不应使其成为包罗万象的法律文本,而应区分好层次

　　6月16日,“10·28”暴力恐怖袭击案在乌鲁木齐市中级人民法院一审宣判。玉山江·吾许尔等3人被判死刑。古丽娜尔·托乎提尼亚孜被判无期。另外4人被判有期徒刑20年至5年。此案依法审理体现了法治的精神,也引发了我们对中国反恐立法的更多思考和关注。

　　近些年,恐怖主义袭击的目标遍布世界各地,欧洲大陆成为了恐怖主义近期袭击的新焦点,而非洲更是恐怖主义重灾区,现如今位于亚洲的中国也频遭恐怖主义袭击,恐怖主义发生的地区已涉及到全球各洲。本世纪以来,全球国际恐怖主义袭击,即攻击商业目标与平民目标的情况愈演愈烈,其滥杀无辜的特点暴露无遗。宗教极端势力逐渐结成恐怖主义活动联盟。恐怖主义还借助网络创造了遍布全球的虚拟社会空间。国际恐怖组织正在全球范围进行有组织的“互联网运动”,网络已成恐怖势力的重要工具。

　　从近期国内情况来看,暴恐事件频发,“东突”恐怖势力及其追随者在新疆、北京等地发动了多次恐怖袭击,造成了无辜群众的严重伤亡,给国家和人民财产造成了巨大损失,严重威胁了国家安全与社会稳定,分析来看其中呈现出一些特点:在思想基础上,宗教极端主义与民族分裂主义的混合体为“东突”恐怖组织提供了思想动力。在作案手法和工具使用上,自杀式恐怖袭击成为“东突”恐怖分子惯用的重要方式,作案工具以自制的爆炸装置和砍刀为主。在袭击目标上,具有重要政治、经济、文化意义的人员、建筑物、设施等目标是“东突”恐怖分子的主要袭击对象。在恐怖分子的产生与演化上,恐怖分子中存在一种自我极端化的现象,而且,有前科人员极可能成为极端化过程的关键人物,是极端化的种子。在招募恐怖分子的方式上,从家族、朋友等亲密社会交往圈中物色合适人员是“东突”恐怖组织招募成员的主要方式,同时,对青年人甚至少年儿童实施“洗脑”式教育是“东突”恐怖组织保障广泛招募对象的长远策略。在恐怖组织内部人员分工和实施过程上,“东突”恐怖组织通常采用多人参与实施恐怖袭击的方式,成员之间有明确的分工；在组织实施过程中,成员之间的合谋性、计划性较强。在恐怖袭击的空间分布上,“东突”恐怖组织虽然仍继续采取本地化的方式制造恐怖袭击事件,但流窜作案的可能性明显上升。对此,我们应当清醒地认识其本质,针对其不断变化的手法和规律,找到先发制敌、克敌制胜的法宝,维护国家安全与社会稳定。

　　中国作为世界上最大的发展中国家和拥有自己法制传统的国家,经历了反恐专门机构及运行机制初步建立,国际反恐协作框架日渐形成；对反恐法制理论深入研究,制定相关反恐法律草案和发展反恐国际、区域合作,构建反恐法制体系,发展反恐国际合作的几个不同时期,在反恐法的立法上,也必须有自身特殊的起点和发展轨迹。

　　目前来看,拟制定的反恐法应是以社会治理与行政管理为主导的单行法律,包括管辖、组织、预防、预测、处理、制裁、恢复、监督等环节,应注意以下几点:

　　一、中国反恐立法的定位主要有三个方面的问题需要特别注意:起到拾遗补缺作用,弥补目前有关法律未能解决的问题；综合配套,即自身内部要形成较完整的系统；要解决与国际接轨的问题,将中国参加的国际公约、条约及反恐法标准的一些问题与区域问题,如上合组织相关法律和我国香港、澳门地区法律衔接。

　　二、根据国际社会和大多数国家的认同,中国的反恐法全名也应称之为反恐怖主义法。这种称呼与联合国和多国的用法是一致的,可以避免外延过窄和过宽的问题,并能让我们在开展国际合作中有更合适的起点和平台,以便于进一步推进相关工作。

　　三、对有关的基本原则要加以很好的界定,如与国家安全体制框架相一致原则、重在防范原则、法制原则、平衡原则、系统原则等,既要实现反恐法制定的任务和要求,同时也要考虑到在法律的执行和发展完善过程中始终不偏离法制建设需要遵循的正确轨道。

　　四、自身要形成相对完善的体系。反恐法可涉及总则、管辖及溯及力、体制与结构、防范、预警、处置、救助与恢复、保障、国际合作、监督等,这些事项的内容都有着较明确的界定与权力、职责的分工。

　　五、相关内容要准确、明了,具有可操作性。如涉及到的恐怖主义称谓,法律名称与各类术语的界定等都应有准确规定。即使目前有些情况存在争议,但为了服务于本法律的中心目标,应该给予较明确的说明。

　　六、反恐法作为单行法规要与有关法律形成相应的法律体系。反恐法律应当是一个系统的法律体系,其最上位可有国家适时制定的反恐战略,与联合国的反恐战略相衔接,并作为反恐法相关精神内容的依据；其自身应包括宪法性法律规定、单行法规、相关法律、国际公约与条约、行政部门的规章、地方法规以及有关的司法解释、行动指南、执法手册等相配套的法律体系。

　　七、要与中国的公共管理应急机制建设相配套。要从中国国情出发,最大程度利用现有的公共安全管理资源,如公共管理中“一案三制”的相关建设制度,在中国已经有了较深入的发展,值得在反恐工作中加以协作和充分利用。

　　八、反恐法在文本和相关内容的排列上要尽量与联合国及各国反恐法的格式、体例相一致,使未来的国际合作能够顺利开展。如联合国《国际反恐怖主义文书立法并入和实施指南》中指出,完整的反恐法律框架包括定罪、采取必要的措施使定罪有效、在刑事事项方面进行国际合作、批准和执行12项国际反恐文书、对特殊犯罪的指控、自认对国际文书确定的犯罪行为具有管辖权、确定不引渡即审判原则、利用刑事事项方面国际合作机制等。

　　九、制定反恐法不应使其成为包罗万象的法律文本,而应区分好层次。为具体实施落实反恐法的过程中有关部门和地方留有制定部门规章和地方条例的空间,并有利于多方合作机制的建立。

　　总之,针对国内外恐怖主义形势的发展,把握有关反对恐怖主义的规律,发展与完善中国反恐法制建设,既是其自身的需求,更是国际社会面对反恐的共同希冀。现阶段中国已到了建立反恐法制体系的紧迫时刻。(梅建明、王大为)