构建新型投入机制，助力核心技术攻关
作者：张俊芳、张明喜、郭滕达、周代数（中国科学技术发展战略研究院）
健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，要推动有效市场和有为政府更好结合，强化企业技术创新主体地位，加快转变政府科技管理职能，营造良好创新生态，激发创新主体活力。其中，加快构建新型投入机制，是推进政府、市场、社会有机结合，健全关键核心技术攻关新型举国体制的集中体现。
9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》。会议指出，健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，要推动有效市场和有为政府更好结合，强化企业技术创新主体地位，加快转变政府科技管理职能，营造良好创新生态，激发创新主体活力。其中，加快构建新型投入机制，是推进政府、市场、社会有机结合，健全关键核心技术攻关新型举国体制的集中体现。
构建新型投入机制是重点更是难点
关键核心技术攻关往往投资周期较长、耗资巨大、重点投向基础研究，长期以来以财政资助为主导，市场化机制尚未有效发挥。
从全球各国发展的历史经验看，发达国家在国防安全领域、事关国家发展全局的关键核心技术领域，大多实施了举国体制，并在创新投入机制上采用了“政府引导+市场主导”的资源协同配置方式。如美国信息高速公路计划、欧洲的空客研制计划、日本超大规模集成电路计划，以及韩国的半导体攻关计划等。从趋势来看，围绕关键核心技术攻关的全创新链广泛开展不同程度的支持是主要发达国家的通行做法。美国的一些关键公共机构包括国立卫生研究院、国家航空航天局、国防高级研究计划局、国家科学基金会，以及一些资助计划如小企业创新研究计划，已经活跃于关键核心技术的整个创新链条。
从关键核心技术的发展规律看，关键核心技术已经不再是单一的技术，而是一整套技术体系，其创新突破往往具有多主体、多路径、长周期、强外部性等特征。因此，新型举国体制下的创新投入机制应不同于计划经济时期的财政资源分配模式，要从行政配置为主转向市场配置为主，针对不同类型的重大科技项目分类施策，充分激发企业主体的创新活力；要在充分把握关键核心技术发展规律和市场经济规律的基础上，以符合国际通行规则的配置方式，对投入机制做出特殊安排，激活政府、企业、金融机构等各方力量，构建功能互补、良性互动的协同投入新格局。
发挥市场政府协同作用，作出系统性创新部署
当前，我国对关键核心技术攻关的投入仍存在短板，为适应关键核心技术攻关新型举国体制要求，应充分发挥有效市场和有为政府的资源协同配置作用，并作出系统性创新部署。
一是加强对关键核心技术攻关投入机制的系统化设计。关键核心技术攻关的创新资源投入，需要整合多方资源，构建有效的投入生态。从国际经验来看，美国、欧盟、日本、韩国等国政府在构建关键核心技术举国体制过程中，均进行了整体设计，努力实现供需政策激励的协调。但我国由政府创造市场进而带动关键核心技术需求，培育关键核心技术应用生态的能力还不足，系统设计与协调性不强，尚未形成财政资金与社会资本接续协同发力的有机整体。
为此，建议充分发挥我国社会主义集中力量办大事的制度优势和国家作为重大科技创新组织者的作用，围绕国家战略需求和重大挑战，发挥政府引导和市场机制作用，优化重组创新资源，加强技术需求与供给政策联动机制，加强关键核心技术攻关的全流程资金统筹，形成财政科技资金与社会资本梯次接续的良好局面。
二是加快构建稳定、长期的关键核心技术投入机制。当前，在我国财政支持下产生了一批重大科技成果，攻克了关键领域的核心技术。但由于财政支持的时间周期较短，且大多属于竞争性项目，一些重大科技项目刚进入实验阶段，就面临后续财政资金短缺的问题，很难将研究成果有效推入市场。此外，由于这类成果大多属于国家目标导向，所以往往缺乏市场用户和市场资金支持，难以形成有效的市场和技术迭代升级。这导致了我国在部分关键领域的研发成果无法有效落地。
为此，建议完善经费投入机制，在财政预算设置“关键核心技术攻关”单独科目，加大中央财政投入力度，优先保障重大任务攻关资金需求，严格落实地方财政资金及企业自筹资金，确保资金按约定及时到位。改革重大科技管理项目投入机制，按照项目分类，延长资助周期或建立分期考评机制，实现阶段性滚动资助，确保资金的可持续性。
三是加快完善关键核心技术攻关的多元化投入机制。近年来，中央及有关部门出台了一系列科技金融政策措施，逐步构建起支持科技创新的多元化投入体系。然而在关键核心技术领域尚未形成有效的多元化投入机制，资金来源仍然以政府财政投入、承担单位匹配为主，缺乏社会资本的引入。部门和地区在基金投资设置上仍然存在“条块分割”、效率偏低等现象，难以真正满足关键核心技术攻关需求。
为此，建议鼓励引导现有国家产业投资基金加大对攻关任务承担企业的投资力度，完善财政容错机制与评价体制，支持技术攻关、研发成果应用示范和转移转化。加强地方政府投资存量基金优化整合，避免无序扩张和资金分散使用。设立保障关键核心技术攻关的专门政策性银行，探索设立支持企业关键核心技术攻关专项信用贷款。鼓励金融机构创新金融产品及其服务，支持企业加大投入。鼓励银行拓展知识产权质押品范畴，扩大知识产权、股权、应收账款质押融资规模。针对急需的重大装备与战略产品，建立推进攻关任务实施和成果推广应用的保险产品。
四是不断健全关键核心技术攻关资金投入的激励与保障机制。引导社会资本加大对核心关键技术的投入，需要健全与之相配套的激励机制与保障体制。
为此，建议探索建立对社会资本的激励与保障机制。推进“科技产业金融一体化”，发挥硬科技属性评价机制和政策激励作用，引导社会资本投早投小投硬科技。完善关键核心技术税收优惠政策，探索对关键核心技术攻关研发活动给予特惠。建立重大任务承担企业上市优先通道，提高重大任务承担企业研发费用加计扣除比例。突出市场和用户对攻关产品水平和价值的评判。建立完善针对关键核心技术形成产品的首台（套）采购机制。实施首台（套）重大技术装备保险补偿试点，以市场化方式支持破解重大技术装备成果应用瓶颈。
五是构建关键核心技术投入的精准评价机制。我国对关键核心技术的投入尚缺乏建立在广泛调研基础之上的精准分类、评价机制，关键核心技术的科学价值、商业价值、社会价值无法准确被计量，存在资源分散、盲目投资等现象。
为此，建议健全关键核心技术投入的分类评价机制，根据项目类型或属性，在对关键核心技术进行充分调研、科学遴选的基础上，确立明确的资源投入依据，并建立适用于不同类别的关键核心技术攻关的投入前评价和投入后评价机制，防止政府、企业“浪费性”和“盲目性”资源投资。
