新时代进一步加强行政区划工作的基本价值导向

　　作者：陶希东（上海社会科学院社会学研究所研究员）

　　伴随人类文明进程而产生的行政区划制度，是维护世界秩序、国家发展、民族和谐、地方安宁的一项重大政治创新。我国是一个拥有五千多年悠久历史的多民族国家，中华民族从古至今的发展演变史，也是一部恢弘的“国家政区变革创新史”。古今实践充分证明，形成国土空间划分合理、空间权力高效配置、层次幅度科学匹配的行政区划制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，具有特殊而重大的多重功效与意义。党的十八大以来，习近平总书记高度重视我国的区域发展问题和行政区划工作，强调“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”2019年1月1日国家正式施行了《行政区划管理条例》，2022年5月1日开始实施《地名管理条例》，可以看到全国行政区划设置和调整工作总体稳中有序推进。6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议上通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，为我国未来行政区划改革调整确立了“行动指南”和“根本遵循”。

　　新时代我国行政区划改革需要遵循好五大原则

　　面对实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，我国的行政区划在发挥政区固有政治功能、历史优势的同时，需要顺势而为，适时开展适应性调整与改革创新，发挥好政区综合功效。这是如期实现国家治理体系和治理能力现代化总目标的“先手棋”和“关键一招”，要求我们在实际工作中遵循五个方面的基本原则。

　　一是有利于维护国家长治久安的政治安全原则。新时代，人类总体安全与和平发展的大势没有变，但全球局部战事时有发生，地缘政治安全的复杂性、不确定性在上升。我国古代经验启示我们，充分发挥好、利用好政区对促进国防安全、国内政治安全的效应，是所有行政区划调整改革必须遵守的第一指导原则。具体而言：首先，在特殊国防沿线地区，参照三沙市模式，实行特殊标准，适当设置高级别政区，高规格配置力量，确保地缘政治安全稳定。其次，在首都、国防战略城市等地，也可以实行特殊政区体系。再者，全国任何地方的政区改革调整，都必须把党的领导落实到政区工作的各领域各方面各环节，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策，着力加强党中央对行政区划工作的集中统一领导。

　　二是有利于形成全国大市场、大循环发展的经济高效原则。新时代的行政区划改革创新，要与国家重大经济战略、区域发展战略、新型城镇化战略、政府改革战略等相适应、相配合，完善行政区划调整标准体系，加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接，发挥政区在构筑全国统一大市场、构建新发展格局中的独特优势。在中国特殊的体制背景下，行政区划对经济发展至关重要，往往呈现一种特有的“行政区经济”格局，这是一种正面性和负面性兼具的合理化现象。未来的政区改革，要努力发挥好“行政区经济”的正向功能，在一些明显受制于政区分割的“经济洼地”、中西部弱中心区域，要利用区划调整手段（合并或城市升级等），整合、激发、释放本应有的区域发展活力。而在市场化程度高、城市密度高、经济发达的都市圈、城市群，要率先探索行政区与经济区相分离的制度，抑制“行政区经济”的负向阻隔效应，形成有特色的跨政区新管理体制，做全国统一大市场、国内大循环的“排头兵”“引领者”。

　　三是有利于满足倾听人民呼声的社会原则。全心全意为人民服务，让人民共同过上幸福的美好生活，是党和国家一切工作的出发点和落脚点。行政区划内含的户籍、福利等民生因素，使得任何区划调整变动直接关系着普通百姓的日常生活。尤其是一些边界地区，政区的差异可能使得当地百姓在入学、住房、就业、救助等方面面临诸多新的困难。因此，新时代的政区改革调整要坚持以人民为中心的发展思想，任何区划调整都要本着“改善人民生活品质”这一核心目的，谨防区划变动造成当地人民群众利益的损害，更要严防不合理区划引发群体性事件或社会冲突。同时，要建立健全行政区划调整中的专家论证机制、公众参与机制、利益表达机制，多听人民的意见和呼声，提高各级各类行政区划调整的科学性、透明度，增强民众的获得感、满意度、幸福感。

　　四是有利于弘扬中华优秀传统和历史积淀的文化原则。这一点突出体现在区划调整中的命名或地名变更方面。地名是历史文化的重要载体，蕴含着人们对美好生活的期盼，或是沉淀着当地生产生活的印记，或是记录着某种自然地理特征和人文风貌，更关系着人们的归属感和社会凝聚力。因此，新时代的政区调整改革，要严格遵循《地名管理条例》的规定，更多地从有利于传承弘扬中华优秀文化的角度出发，既要对明显不合理的专名重复等情况进行合理化变更，又要防止命名、更名“任性而为”，杜绝地名混乱、混淆、重复、怪异、崇洋等不良现象，努力让地名焕发生机、激发活力、留住“乡愁”，充分发挥地名在服务经济、社会、文化建设等方面的作用。

　　五是有利于自然单元完整和国土韧性发展的生态原则。中国是一个地形复杂、地理类型多样、河流湖泊众多的国家，生态安全、国土韧性是“发展和安全两件大事”的重要内容。在现实中，自然地理单元和行政区完全耦合的情况非常少见，行政区划分割自然地理单元是常态，这也是造成一些跨界地区生态问题长久难治的重要制度根源。因此，新时代的行政区划改革调整，要充分考虑河流、湖泊、海洋、湿地、矿区、生态防护林、水源地等生态单元的安全议题，在科学论证的基础上，要多做有利于生态完整性、国土韧性力的区划调整，积极探索“空气污染保护区”“水源涵养区”“生态示范区”“海洋保护区”等跨政区管理新单元，用区划的力量创造蓝天、碧水、净土、青山，助推美丽中国建设。

　　新时代我国行政区划调整改革要处理好三大关系

　　行政区划调整改革要保持谨慎，对权力抱有敬畏，辩证处理好一些重大关系。

　　处理好顶层设计与地方创新之间的关系。行政区划制度作为国家的全方位权力配置，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和体现，既需要国家顶层设计，也需要地方实践创新。从国家层面而言，要加强研究我国行政区划设置历史经验，组织开展战略性、系统性、前瞻性研究，拟定行政区划总体规划思路，形成与时代发展要求、经济社会发展趋势、大国国家结构及地位相适应的行政区划战略格局，始终保持行政区划发展的正确方向和道路，成为社会主义现代化国家治国理政的重要工具。同时，要因地制宜，鼓励地方在全国行政区划战略框架内，依法有序地开展行政区划改革的实践探索，在消除区划不合理、不适应问题的同时，激发政区改革对经济、社会、文化发展的内在活力。

　　处理好相对稳定与动态调整之间的关系。习近平总书记明确指出，“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”，这为全国各地、各类区划调整提供了根本遵循，也是辩证的科学方法。政区作为上层建筑，一定会随着经济基础的变化而调整变动，以更好地适应社会经济不断进步的需要，但行政区划调整是一项涉及地方政府、企业、居民等多元利益主体的敏感型政务，一定要在总体保持稳定的前提下，推行渐进式、适应性的改革调整方略，把国家安全、民族团结、人民幸福放在首位，成熟一个、论证一个、调整改革一个，寻求最大利益公约数，切不可为了某些特殊地方利益而“硬调整”，以免给国家安全稳定和社会和谐带来不必要的麻烦。

　　处理好刚性调整与柔性跨界治理的关系。行政区划并不是解决所有经济、社会问题的“万能工具”，既不能低估行政区划调整的作用，更不能高估或迷恋行政区划的作用，特别是在解决因政区造成的“碎片化”问题时，关键在于转变政府的经济职能，健全市场体系，让市场真正在资源配置中发挥决定性作用。因此，除了某些政区格局采取科学规范的刚性调整外，更要发挥现代数字技术优势，采取灵活、柔性的跨界治理，构筑“不打破行政边界、破除行政阻隔”的跨政区、跨部门、跨层级治理新格局。