统一的市场准入制度是建设全国统一大市场的前提

　　作者：郭丽岩

　　加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下文简称《意见》）指出，全面推进国内市场统一性建设，首要是强化产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场基础制度规则的统一。其中，统一的市场准入制度，从提出改革构想到基本成熟和定型，历经八年时间，取得了明显的制度建设成效，稳步提升了市场准入效能，为我国建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供了有力支撑。现阶段，统一的市场准入制度体系，包括全国统一的《市场准入负面清单》、重点区域放宽市场准入《特别措施》、市场准入效能评估、统一市场主体登记管理等密切关联的制度模块。

　　严格落实“全国一张清单”管理模式

　　建设全国统一大市场要求严格落实“全国一张清单”管理模式，指的是全国统一的市场准入负面清单制度。党的十八届三中全会首次提出“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。党的十九大报告明确要求“全面实施市场准入负面清单制度”，对实行市场准入负面清单制度提出的明确要求，为这项改革提供了强大思想引领与科学行动指南。

　　顺应推进高质量发展的新时代要求，建立健全统一的市场准入负面清单制度，是对政府与市场关系的重新塑造，从根本上有利于实现市场准入畅通、开放有序、竞争充分和秩序规范。市场准入负面清单是指，国务院以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务以及各级政府依法采取的相应管理措施。实行市场准入负面清单，标志着我国政府对市场准入的管理从以正面清单为主全面转向以负面清单管理为主。以《市场准入负面清单（2022年版）》为例，共列出6项禁止准入类事项，对应15条管理措施，同时列出111项许可准入类事项，对应471条管理措施。对于禁止准入类事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批；对于许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定。

　　以负面清单管理为主的市场准入制度的“统一性”特征，可以概括为 “三个一”。一是确保“一单尽列、单外无单”。严格落实“全国一张清单”管理模式，将依据法律法规和国务院决定设立的全国性市场准入事项全部纳入清单，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，从而维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性和权威性。二是确保“一年一修，动态调整”。市场准入负面清单制度已经连续进行了三次动态修订，在修订过程中努力做到与“放管服”改革最新进展、与市场主体呼声和诉求、与加强事中事后监管紧密结合。三是确保“一目了然，一网通办”。充分衔接信息公开机制与政务服务平台建设，做到负面清单具体措施与政务服务事项基本目录匹配等。

　　作为一项牵一发而动全身的重要改革，统一的市场准入制度建设涉及经济体制改革和行政体制改革，紧紧围绕处理好政府和市场关系这一核心问题，按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，推动有效市场与有为政府更好结合的要求，持续推进政府职能转变和供给侧结构性改革，加快促进形成强大国内市场和使市场主体活力充分迸发。

　　配合国家重大区域战略出台放宽市场准入的《特别措施》

　　全国统一的市场准入制度是统一依据、统一标准、统一流程的刚性制度安排，要做到全国一张清单管到底，但在具体实施过程中仍面临一些问题和挑战。为此，有必要在全国统一的负面清单基础上，选取国家重大战略相关区域，“量身定做”进一步放宽市场准入的《特别措施》，从而“以点带面”推动市场准入限制不断放宽，统一的市场准入制度不断完善。经党中央、国务院批准，2021年发布了《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》，在教育、医疗、文化、金融及商业航天、新能源等领域提出22条特别措施，对海南自由贸易港建设起到了重要推动作用。2022年发布了《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》，在金融、教育、医疗等六大领域提出24条特别措施，具有鼓励示范区先行先试的突破性意义。

　　《特别措施》是实行统一市场准入制度的重要举措，紧密围绕国家战略，在海南、粤港澳大湾区、长三角等重大战略区域，部署一批放宽市场准入的特别措施，有利于充分发挥相关地区市场条件较好、要素资源汇聚等优势，在全国率先探索具备复制推广价值的改革经验。《特别措施》围绕市场准入负面清单研究制定，每一条特别措施，都对应要放宽全国统一负面清单相关事项的准入限制，这类《特别措施》数量比较有限，坚持“少而精、优中选优”的原则，务求改革实践能够取得实效。

　　完善市场准入效能评估指标，稳步开展市场准入效能评估

　　为实行统一的市场准入制度，我国建立了违背全国统一市场准入负面清单的案例归集与通报制度，按照“一案一核查，一案一通报”原则，定期归集违背有关“统一性”规定的案例，并在国家发展改革委门户网站和“信用中国”网站向社会公示。截至2021年11月共归集典型案例18起，均已进行整改处理，案例主要包括地方政府及有关机构违背负面清单禁止或许可准入类事项要求进行审批的；市场主体违规进入负面清单禁止或限制进入的行业、领域、业务的；地方政府和有关机构设置市场准入隐性壁垒等各种情形。

　　为落实《意见》有关提升国内市场统一性的决策部署，有关部门选择福建、云南、宁夏等具有代表性的典型地区，已经开展了市场准入效能评估第一批试点，构建了市场准入效能评估指标体系，选取典型地区部分市、县开展试评估，其中福建、云南两省评估成果于2021年4月在第四届“数字中国”建设峰会上正式发布，形成良好示范效应。第一批试点地区将在现有工作基础上，进一步完善市场准入效能评估指标体系。目前，第二批试点省（市）也已经确定，包括北京、河北、上海、浙江、安徽、广东、重庆等，在摸清市场准入环境的基本情况基础上，结合各地实际，建设省级市场准入效能评估平台，提高评估指标的科学性与可操作性，积累更多市场准入效能评估经验，争取在全国更大范围推广。

　　统一市场主体登记管理制度，提升市场准入和退出便利性

　　为了加快提升市场主体登记规范化水平，《意见》要求依法开展市场主体登记注册工作，建立全国统一的登记注册数据标准和企业名称自主申报行业字词库，逐步实现经营范围登记的统一表述。制定全国通用性资格清单，统一规范评价程序及管理办法，提升全国互通互认互用效力。这正是抓住了深化商事制度改革的关键环节，有助于降低制度性交易成本，持续优化营商环境，充分激发市场主体活力。

　　建设全国统一大市场要求推进市场监管的公平统一，国家《“十四五”市场监管现代化规划》明确了深化市场主体准入准营退出制度改革的重点任务。一是深入推进“证照分离”改革，大力推动照后减证和简化审批，健全简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事便利度和可预期性。动态调整和发布企业登记前置审批事项目录，推进住所与经营场所分离登记改革。探索容缺受理等方式，不断优化前置审批和企业登记办理流程。二是持续优化企业开办服务，全面推行“一网通办”，将各类性质主体开办企业的全流程业务都纳入“一网通办”平台覆盖范围。制定完善电子证照有关标准、规范和样式，加快实现涉企证照电子化。制定实施企业开办全程网上办的国家标准，建立企业开办标准化规范化指标体系，不断提升企业开办服务水平，力争到2025年企业平均开办时间由目前的4个工作日以内进一步压缩到2个工作日左右。三是建立便利高效有序的市场主体退出制度，健全强制退出机制，完善企业吊销、注销等规定，规范企业清算与注销程序，降低市场主体退出成本。