完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系
作者：黄文艺（中国人民大学法学院院长、习近平法治思想研究中心主任）
立法是法治之先导，良法是善治之前提。习近平总书记指出，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，人民群众对良法善治有更高的期待，希冀更为系统完备、科学合理、管用可行的良法，向往更加惠民利民、公正高效、平安和谐的善治。这就要求各级立法机关要坚持以习近平法治思想为指导，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。
坚持党对立法工作的领导，完善立法工作格局
立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，必须在党中央统一领导下，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，充分调动各方面的积极性、主动性、创造性。
党对立法工作的领导是中国立法体制的鲜明特色和显著优势。长期的立法实践证明，只有发挥好党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能把党的主张和人民意志统一起来，有效破解立法工作的难点堵点痛点问题。坚持党对立法工作的领导，首先是坚持党中央的集中统一领导，由党中央统一领导全国立法工作，研究决定国家立法工作中的重大问题。有立法权的地方的党委，应加强对本地立法工作的领导，推动提高地方立法质量，以高质量立法保障高质量发展。
人大及其常委会在立法工作的主导地位，是由我国人民代表大会制度所决定的。加强人大对立法工作的统筹谋划，健全立法规划计划编制制度，充分发挥人大在立法规划、年度立法工作计划、专项立法计划编制上的统领作用。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，更好发挥人大在确定立法选题、组织法案起草、审议把关等方面的主导作用。
政府是立法工作的重要主体。增强政府立法与人大立法的协同性，在做好有关法律、地方性法规草案起草工作的同时，严格按照法定权限和程序制定行政法规、规章，提高行政法规、规章质量。加强政府部门间立法协调，提高行政立法工作效率，防止因部门意见不一致导致立法项目久拖不决。
各方参与是民主立法的基本要求。完善公众参与立法机制，健全法律法规规章草案公开征求意见，广泛凝聚社会共识。加强立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。
坚持加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，补强法律体系的空白点、薄弱点
加强重点领域立法，就是加快推进国家治理急需、人民美好生活必需的重要立法，以法治保障国家治理现代化、增进人民获得感幸福感安全感。着眼于贯彻新发展理念、构建新发展格局，加快制定和完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、防范化解金融风险等急需的法律法规，完善社会主义市场经济法律体系。着眼于发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，加快制定和完善民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方面的法律法规，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。着眼于推进社会治理现代化，加快制定和完善公共安全保障、疫情防控、安全生产、基层社会治理等方面的法律法规，推动提高社会治理法治化水平。着眼于深入推进区域协调发展立法，加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大发展战略的法治保障。
加强新兴领域立法，就是加快新技术、新产业、新业态、新模式领域立法，以良法善治保障这些新兴领域健康发展。近年来，随着云计算、物联网、人工智能、量子信息、区块链等新一代信息技术的加速应用，合成生物学、基因编辑、脑科学、再生医学等生命科技的突飞猛进，在经济领域催生了一系列新产业、新业态、新模式，在法律版图上产生了一大片空白区。科技是助人求真的力量，法治是引人向善的力量。应加强对新兴领域的法律制度研究，加快推进新兴领域立法工作，以法律的理性和德性引领其健康发展。
加强涉外领域立法，就是适应对外法治合作与斗争新形势新任务，补齐补强涉外立法短板，加快完善我国涉外法律规范体系。面对我国海外利益不断扩展的新格局，应加强执法安全合作、对外投资、对外援助、涉外法务、涉外民商事纠纷解决等领域的立法，切实维护我国海外利益的安全。面对西方国家运用法治手段围堵遏制我国发展的新动向，应完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设，充实涉外法治斗争的法律工具箱。
坚持科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率
坚持科学立法，就是要尊重和体现客观规律，从国情和实际出发，确保所立之法合情理、尽事理、循法理。完善立法论证评估制度，加强立法项目必要性、可行性论证，科学评估立法的实施效果、社会影响。探索把互联网、大数据、人工智能等现代科技手段应用到立法全过程，改进公开征求意见的方式方法，加强对公众意见的数据分析，降低立法成本、提升立法效率、增强立法实效。
坚持民主立法，就是坚持立法为了人民、依靠人民，使立法反映人民意志、赢得人民拥护、得到人民遵守。要把广察民情、广纳民意、广聚民智贯穿立法全过程，增强立法公开性和透明度，健全立法征求意见机制，发挥基层立法联系点“直通车”作用，扩大公众参与的覆盖面。完善代表参与立法工作制度机制，邀请代表参加立法座谈、立法调研、法律通过前评估等立法工作。
坚持依法立法，就是依照法定权限和程序立法，注重法律法规之间的协调性和系统性，切实维护社会主义法治的统一。应进一步规范立法提案、起草、论证、审议等程序，切实防止立法中的利益输送和利益集团干扰，坚决克服立法部门化、地方化、私利化倾向。
坚持统筹立改废释纂，增强法律体系的针对性、适时性、操作性
完善中国特色社会主义法律体系，应当坚持立改废释纂并举，充分发挥各种立法方式的优势，及时满足当今时代的多样化立法需求。
“立”是指立新法，即制定新的规范性法律文件。立新法，要围绕重点领域、新兴领域、涉外领域，聚焦法律体系的短板、缺项，积极谋划和推动出台国家治理急需必备的重要法律法规。
“改”是指修改法，即对已不符合实际、不适应需要的法律条文及时进行变更。修法，既可以是单项法个别修改，也可以是多部法打包修改；既可以是法的全面修改，也可以是个别条文修改。在法律体系形成后，修法成为完善法律体系的常态化方式。
“废”是指废止旧法，即及时终止那些陈旧过时甚至成为社会发展“绊马索”的法的效力。废止旧法是法律体系的新陈代谢功能之体现。废止旧法，既可以采取单项废止的形式，也可以经由法律清理采取批量废止的形式。就后者而言，立法主体应建立常态化的法律清理机制，通过专项清理和定期清理，及时废止陈旧过时的规范性法律文件。
“释”是指立法解释，即对法律条文的含义作出具体解释。立法解释属于一种特殊的立法形式，具有不变更法律条文而使现行法适应经济社会发展变化的独特功能。立法主体应健全法律解释常态化机制，对需要进一步明确法律规定的具体含义，或者出现新情况需要明确法律适用范围的，应及时作出权威解释。
“纂”是指编纂法典。法典是法律规范的集成化、体系化、典范化表达形式，构成了各个时代人类制度文明皇冠上璀璨耀眼的明珠。应总结民法典编纂的成功经验，适时推动条件成熟的法律领域的法典编纂工作，打造更多集中外法律智慧之大成、引领世界法治文明进步潮流的大国法律重器。
坚持维护国家法治统一，增强法律体系的系统性、整体性、协同性
法律体系的系统性、整体性、协同性是国家法治统一的前提条件。习近平总书记强调，“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要”。
宪法是法律体系的压舱石，是法治统一的定盘星。实现国家法治统一，必须切实增强宪法意识，发挥宪法统领作用。应坚持以宪法精神和原则塑造中国特色社会主义法律体系的气质品质，以宪法条文和规范指引中国特色社会主义法律体系的完善发展。同时，健全合宪性审查机制，推进合宪性审查工作，对一切违反宪法的法律、行政法规、监察法规、地方性法规、行政规章等规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。
做好立法衔接配套工作是增强法律体系系统性、整体性的应有之义。要准确把握不同层次立法权限和功能定位，正确处理好人大立法与政府立法、中央立法与地方立法、创制性立法与实施性立法的关系，形成不同层次和形式立法彼此衔接的格局。要强化系统思维和系统观念，在重要法律法规出台后，应及时出台或修改配套规定，防止因配套规定久拖不决、滞后落伍而影响法律法规实施效果。
备案审查是防范和消减法律体系内部矛盾冲突的重要机制。加强党委、人大、政府备案审查工作机构之间的衔接联动，提升备案审查工作整体成效。完善主动审查的机制和方式，及时开展专项审查工作，加大主动审查力度。积极发挥备案审查专家委员会作用，加强备案审查理论研究，做好培训交流工作，提升备案审查工作能力水平。
立法技术水平是影响法律体系协调性和统一性的重要因素。进一步完善立法技术规范，统一法律文本的名称、层次、结构、符号等表达方式方法，为立法工作提供明确的操作指引。加强对立法语言文字表达技术的研究，深入把握和严格遵循法言法语的构造规律与逻辑规则，增强立法语言的专业性、规范性、精确性、严谨性、庄重性。
