城市社区治理效能的结构要素与实现路径

　　作者：吴新星（苏州大学中国特色城镇化研究中心、政治与公共管理学院）

　　社区是城市社会治理的最基础单元，治理效能是城市社区治理体系和治理能力现代化建设的成果。近年来，学术界对城市社区治理效能的关注主要源自于十九届四中全会提出“把我国制度优势更好地转化为国家治理效能”的直接推动，也投射出一段时期以来城市社区复杂治理模式下效能未达预期的客观现实。

　　一般认为，效能包括经济性、效率性、效果性、公平性。此为绩效管理视角下的“4E”共识。而从治理的视角看，城市社区治理效能是社区治理主体围绕实现治理目标所展现的治理能力及取得的治理绩效，包含了主体性、制度性、行动性和效用性四个维度：第一，城市社区治理效能是社区治理主体的行动结果。城市社区治理主体包含了社区党组织、居民自治组织、业主自治组织、社会组织、业委会、居民志愿者和驻区单位等。第二，治理主体的行动依托于体系化的治理制度机制。如基层党组织领导下的共建共治共享治理体制。城市社区治理制度体系的制度秉性决定了制度优势能否形成，能否转化为治理效能。第三，治理主体的治理行动能力是治理效能形成的直接原因。城市社区治理主体的能力，体现为社区治理全过程中治理主体的协同化、系统性整理治理能力。具体如，制度供给能力、集体行动能力、治理考评能力等。第四，治理效能在结果上表现为社区居民美好生活需要的实现程度。一方面包括城市社区居民的经济、政治、文化、社会、生态五方面客观生活质量提升，另一方面包括城市社区居民横向比较和纵向比较的获得感、幸福感、安全感三个方面主观生活满意度的提升。

　　相较于城市社区居民日益增长的、差异化的美好生活需要，当前城市社区治理效能的表现仍显不足。主要表现在，城市社区自治组织的民主功能为治理的政治功能、行政功能所融吸，社区自我管理、自我服务、自我发展的能力不足；城市社区治理体制日益复杂化，且难以应对社区中出现的需求差异、利益分歧、文化堕距、邻避纠纷等问题；社区治理主体的治理能力难以达到居民的期待，也难以应对数字技术发展带来的各种风险；社区居民的生活质量存在着纵向获得感高于横向获得感、客观生活质量高于主观生活满意度；数字技术的应用带来了新的安全风险和伦理障碍等问题。

　　探究城市社区治理效能的结构要素，可以发现如下方面的因素直接影响着城市基层社区的治理效能。一是城市社区治理主体所处的治理生态影响着治理主体的行动效能。一般情况下，城市商品住宅社区等外部治理风险不太突出，治理主体大多采用简单制度化的治理模式，更多地依靠社区物业服务企业和业委会的自我管理，公共权力的组织性建构并不突出。但是在城乡接合部社区、拆迁安置社区等处于过渡转型期的社区中，居民的利益关系相对复杂，动迁农民在进城后的利益存在一定的受损情形，且不同群体间（如不同时期拆迁的居民之间，本地居民和外来流动人口之间）的利益存在分歧、冲突甚至对抗，因而需要采用更具复杂性、灵活性的治理体制机制。外部的治理生态会倒逼治理系统的结构流程优化和治理主体能力的提升。二是治理制度化水平影响着城市社区治理效能。制度的价值秉性、治理理念，制度体系结构功能的合理化程度，治理机制的运行规则和流程的完善度都会影响到城市社区治理效能。例如，各地网格化管理过程中对巡办分离、属地管理的无限制强调，造成城市基层社区不堪重负，治理行动的管控导向远甚于服务导向。三是治理主体的治理能力直接关系着城市社区治理效能。具体包括治理制度规划设计能力、治理行动机制创新能力、各类治理资源的整合能力等。四是数字时代的技术治理深度影响着城市社区治理的深度、广度、效度和效率。新一轮数字技术的发展，提升了社区治理的效率，也推动了城市基层社会向虚发展，给治理理念、治理机制、治理方法、治理评价等均带来了系统性的挑战。

　　提升城市社区的治理效能可从以下四个方面展开。重塑城市社区治理理念。社区治理在根本上是处理不同层次、不同类别的利益关系问题。在整体上要确立人民本位的治理价值，提升居民的客观生活质量和主观生活满意度；在具体行动中要以社区公共利益为前提妥善处理群体间、群体与个体间的利益分歧和冲突。推进社区治理体系的制度化建设。在主体格局上要推进“一核多元”体制，在治理机制上要确立治理的制度性、道德性规范，构建限度博弈框架，形成主体协同共治机制。提升治理主体的协同治理能力。核心是提升社区党组织的统领能力，强化社区自治组织的自治能力，推动权力主体的治理权力、资源随治理责任下沉至基层社区治理单元。同时通过对社会组织、业委会组织、志愿者的有效培育和规范引导，提升社区治理服务社会化、自主化的水平。将数字技术转化为社区治理效能。推进社区治理机制的数字化转型创新，实现治理与技术的耦合式共促共荣。在治理方法上，推进智慧社区平台、社区融媒体载体的建设，保障信息安全，防范数字鸿沟风险，不断探索数字技术赋能赋权城市社区治理的新模式。

　　（本文系国家社科基金项目“数字技术驱动城市基层社会治理效能的生成机理与提升路径”〈21CZZ023〉阶段性成果）