有的放矢：提高地方立法质量重在精细化

　　丁祖年

　　越是强调法治，越是要提高立法质量。随着经济社会发展，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调：“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。我们要坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率，把提高立法质量作为完善立法体制机制的关键举措。提高地方立法质量，需要确立科学的立法质量标准并将其有效贯彻到立法工作中。对此，党中央明确提出“推进立法精细化”，这是当前提高地方立法质量的关键。

　　赋予地方立法权主要是为了充分发挥地方积极性，让地方依据本地实际更好进行治理，并就国家尚未立法或者不需要立法的地方性事务进行规范，对国家立法予以补充。这种多层次立法共同推进的立法工作格局符合我国国情。我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，国家立法需要着眼全局，有时难以针对各地特殊情况进行明确具体规范。同时，随着需要立法的事项日趋增多，国家立法往往不能及时满足地方实践对立法的个性化需求。这就意味着地方立法更加需要立足本地实际，做到精细化立法。

　　推进地方立法精细化，需要把握好三个环节。一是问题选择，即立法解决的问题要精准。如果问题意识不强，就可能制定出在实践中没有真实需求也没有实际价值的地方立法。二是方案设计，即解决问题的具体方案有效可行。如果方案简单粗放、内在结构不协调，就会难以操作，不但实际效果欠佳，甚至可能与上位法冲突。三是表达形式，即立法表达明确恰当。如果表达形式求大求全，用词不规范、不严谨，就会出现歧义，难以准确适用。我们必须将精细化的要求贯穿问题选择、方案设计、表达形式三个环节，努力实现精准选题、精良设计、精炼表达。

　　精准选题，明确哪些问题需要立法。立法的选题应当是需要立法解决且适合立法解决的问题。具体来说，应当符合这样几个条件：立法需求具有客观性，这一问题在现实生活中客观存在，并且已经或可能影响到改革发展稳定或人民群众切身利益；其他治理手段解决效果不佳，必须且适合用法律手段来规范调整；尚无可以援用的相关立法且在本级地方立法机关的权限范围内。

　　精良设计，明确提供什么样的法律解决方案。法律解决方案应是务实的、有效的。这就需要紧扣问题关键，增强方案设计的针对性；明确方案的具体要素和实施方式，增强方案的可操作性；保证具备实施条件，增强落实方案的可能性；保证方案的内外逻辑严密，增强与其他法律法规、其他治理手段的协调性；与上位法不抵触，确保方案的合法性。

　　精炼表达，明确以什么样的形式来表达立法意图。为确保立法的严肃性和权威性，法律规范在表达上有特定要求。如果上位法尚无相关的完整立法，可依照实际需要制定规范，不搞大而全，最大限度减少无实质性内容的条款，突出地方立法的特色。在用词上，务求规范、统一、严谨、简明。

　　推动地方立法精细化，还需要相应的立法工作体制机制作为保障。比如，形成立法项目的征集、申报、评估机制，严格精准选择立法项目；完善审议机制，增强地方人大常委会组成人员的主体责任，加大审议前调研力度，提升审议水平；完善公众参与，拓宽参与渠道、创新参与形式，提高公众参与立法实效；等等。

　　（作者为中国法学会立法学研究会副会长、浙江省人大常委会法制委员会主任委员）

　　《 人民日报 》（ 2020年04月21日 09 版）