数字经济良性发展的政府作用

　　作者：刘渊（浙江大学管理学院教授）

　　习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出：“要发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态新模式，用新动能推动新发展。”在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话中，他进一步强调：“要推进互联网、大数据、人工智能同实体经济深度融合，做大做强数字经济。”数字经济是一场由信息技术和通信网络不断创新主导的经济革命，它蕴含着特有的经济形态，已经成为培育经济增长新动能、提升传统动能的重要途径。

　　作为全新经济形态的数字经济

　　数字经济是一个动态发展的、包容性的概念，是由网络信息技术驱动的全新经济增长方式和形态的统称，具有以下三个方面特征。

　　技术多样化与产业分层。多样化的网络信息技术，带来明显的层次性：掌握硬件、数据、通信资源的企业形成基础服务层；掌握资源对接和交易规则的企业形成平台服务层；掌握具体服务内容和应用产品的企业形成软件与内容服务层。随着科技革命和产业变革，新兴信息技术群体涌现，全面渗透实体经济，在广泛互联的基础上不断融合与创新，新产品、新业态、新模式不断呈现。各层次产业的经济主体角色不同，发展规律迥异，共同形成了数字经济的产业内容。

　　主体多元化与共同治理。网络信息技术打破了传统的“政府—产业—从业者—消费者”的结构。以数字化、网络化、智能化构建的信息平台，取消中介环节，完全放开资源供给，出现了从业个体、线上平台企业、线下资源拥有者、数字资源拥有者、信息基础设施拥有者等共存的多元局面。例如淘宝平台，就涉及1000多万卖家和4亿多买家，以及海量的各种类型的网络服务商。各方主体诉求不同，一种新的多元主体共同治理的格局初步形成。

　　组织平台化与数字生态。数字经济的重要特征是平台化的组织运行方式。数字经济时代的信息技术，已经不是单纯的软件产品，而是一种新的平台化的市场形态。由于平台企业采用有倾向性的交易规则和定价策略，其后台在技术上保留了实时经济主体的活动数据，可以对市场资源的调配进行干预，是一种可被随意操控的非自由市场。现今，政府所面对的是由越来越多的这类平台所组成的新市场，对政府的市场治理是前所未有的挑战。例如网约车政策在2016年引起的巨大关注与争议，突显了平台规则与政府监管的某些冲突。这要求政府站在比平台更高的数字生态环境的层面，来对各大平台的运行进行有效的监督和治理。

　　我国数字经济成长的现状分析

　　目前在发展数字经济的过程中，基本形成了自下而上和自上而下两种数字经济成长路径，各有优点，但是都只能适合于一部分网络信息技术和产业层面。

　　自下而上：通过活跃市场交易拉动数字经济。以互联网、云计算等为代表的信息技术，在改变交易方式上具有颠覆性的意义。由互联网所带动的消费端数字经济，具有典型的自下而上的特征，电子商务和共享经济为典型代表。即由市场自发地形成互联网等信息技术应用，对市场资源进行重新配置，从而产生消费端的规模效应。在发展初期，自下而上的发展往往需要打破现有的市场规制，因此需要政策“让路”，也自然会产生灰色地带。自下而上还会带来广大的从业者个体和小微企业的诞生，具有巨大的市场活力。但是，自下而上的最大缺陷在于，难以自发形成有效的市场规则，过度竞争导致劣币驱逐良币，平台获得过多利益，政府监管困难，各大市场主体各自为战，生产者难以形成规模效应。尤其在重大基础设施建设和公共服务领域，自下而上的模式难以真正奏效。自下而上的数字经济还往往聚焦于第三产业，对第二产业的带动非常有限，对总体经济的贡献往往是短期快速见效，但是很快就会达到瓶颈。

　　自上而下：通过信息基础设施推动数字经济。以物联网、大数据为代表的信息技术，是数字经济的基础设施。由传感网、数据中心等为代表的生产端数字经济，具有典型的自上而下的特征，智慧城市和工业互联网为典型代表。即由政府牵头推动大型信息基础项目建设，并通过混合制的方法引入市场主体，逐步形成数字经济产业链，并推动信息技术对传统领域改造。自上而下的数字经济对于智慧城市、大数据、人工智能等战略性领域，具有很好的行动能力，能够调动各种资源进行基础建设，可以确保未来的长期收益。但是自上而下需要承担极大的决策风险，需要对数字经济的产业链进行全面打造才能见效，一般企业不愿意初期介入；政府干预过多又容易丧失市场的积极性和主动性。

　　政府在促进数字经济健康成长中的角色定位

　　党的十九大报告指出：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”市场机制是数字经济的动力源泉，政府亦应在科学认识数字经济这一全新经济形态、理性分析两种数字经济成长路径的基础上，进一步发挥积极作用。

　　规划多层次数字产业新格局。以数字经济生态环境建设为抓手，政府提供数字经济最基础的产业政策、人才政策、土地政策，形成物理上交互（如特色小镇）、信息基础共享（如数据中心、云计算）和人才集聚与良性流动。政府在促进数字经济加快成长中，并非简单的产业规划，而是通过信息技术深化应用，找出阻碍传统产业发展的症结，既包括产业关键技术、组织方式，也包括文化理念等软环境建设。随着数字经济的深入，有越来越多的政府部门会与之相关，这需要对数字经济的政府管理职能内容进行再设计。进一步完善数字经济的考核，强调对增加经济新动能和提高传统经济动能两方面的贡献，并兼顾社会治理和公共服务价值。

　　加强数字经济主体的产业组织建设。政府应以培育经济新动能为判断准则，达成对数字经济的科学认识。积极应对数字经济带来的治理挑战，通过大数据深入掌握各类主体在数字经济中的经营活动，尤其是平台上个体的经营数据必须与政府监管部门连接，完善针对数据真实性、有效性、隐私性相关的法律法规建设。确立由数字经济所产生的新从业者的职业地位，建立具有中国特色的政府监督、平台负责、社会协调、公众参与的市场多元共治新格局，探索从业群体的组织建设工作，重视对从业者的保护与规范引导。

　　打造公平有序的市场。进一步重视信息技术对市场资源配置的重要影响作用，重视数字经济领域对资源配置是否优化、是否公平的分析与监督。建立政府管平台、平台管从业者的双层管理体系，形成新的数字经济产业治理结构。除了进一步发展消费领域的数字经济以外，还要重视对信息基础建设和公共领域数字服务的投入，探索混合制建设和运营方式，避免市场失灵。（本文系国家社科基金重大项目“信息网络技术对市场决定资源配置的影响与对策研究”[14ZDB137]阶段性研究成果）

　　《光明日报》（2018年07月09日 16版）