善于运用法治思维和法治方式反对腐败

　　作者：邓联繁（湖南省廉政建设协同创新中心主任、教授）

　　深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。监察法凸显了新时代的一系列新理念，呈现出一系列反映新时代要求的新特征和新亮点，具有重大的现实意义与深远的历史意义。

　　1.凸显“监察法实质是反腐败国家立法”理念

　　人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。中央在监察法出台前后反复强调，监察委员会实质是反腐败机构，监察法实质是反腐败国家立法。这一理念回应了人民群众对深入推进反腐败的心声和期待，既言简意赅地回答了监察法究竟是什么样的法、是干什么的法等问题，也为从制高点上精准回答为什么要出台监察法，而且将之优先安排在十九大后的第一次全国人民代表大会上通过等问题提供了重要答案。

　　监察法第一条规定：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”在这里，“深入开展反腐败工作”承前启后，引人注目，是监察法的重要立法目的。此外，监察法第三条在规定监察委员会的职能时写道“开展廉政建设和反腐败工作”，第六条在规定国家监察工作的方针时写道“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”。监察法实质是反腐败国家立法的理念，贯穿监察法始终。

　　2.凸显“党领导一切”理念，强调“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”

　　深化国家监察体制改革是党中央作出的重大决策部署，重要目的就是加强党对反腐败工作的统一领导。监察法第二条在规定国家监察工作的指导思想前，旗帜鲜明地宣示“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，具有特殊的政治意义，有利于各级党组织更加理直气壮、名正言顺地依法领导监察委员会开展反腐败等工作，扛起全面从严治党政治责任。

　　监察法在显眼位置规定坚持党对国家监察工作的领导，体现了新时代的鲜明要求。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略，首要就是“坚持党对一切工作的领导”。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案明确把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲第一条，彰显了党的领导的全面性、根本性和时代性。党领导国家监察工作，是党领导一切工作的应有之义。

　　3.凸显“整合反腐败资源力量”理念，强调“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”

　　国家监察体制改革之前，反腐败力量分散，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，表现在党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，存在纪法衔接不畅、合力不足等问题。

　　国家监察体制改革剑指以上问题，重在通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等反腐败资源力量，设立监察委员会，并与纪委合署办公，形成监督合力，增强监督实效，把执纪和执法贯通起来，把制度优势转化为治理效能。监察法第二条在结尾规定“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”，体现了“四个自信”，反映了深化国家监察体制改革的要求，为深化国家监察体制改革指明了方向，有利于为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力保障。

　　4.凸显“监察全覆盖”理念，规定对所有行使公权力的公职人员进行监察

　　之前的行政监察法，监察对象主要是行政机关及其工作人员，范围过窄。国家监察体制改革根据我国的政治体制和文化特征，秉持以人民为中心的思想，明确要求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，将监察对象扩大到包括人大政协等在内的公职人员，实现了由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。监察法第一条与第三条分别规定：“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”“对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察”。

　　监察法第十五条对监察全覆盖进行了具体化，规定如下：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。”这六款，前五款属于列举式规定，最后一款属于兜底规定，相辅相成，完整体现了监察全覆盖的理念，有利于增强国家监察工作的震慑力与公信力、针对性和操作性，促进反腐败全覆盖、向基层延伸、解决群众身边的腐败问题。

　　5.凸显“监察委员会是专责机关”理念，全面规定监察委员会的监督、调查、处置职责

　　监察法第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。”这里所说的“专责机关”，与纪委是党内监督专责机关的定位相呼应相匹配。专责机关与专门机关虽然只有一字之差，但含义迥然。权力就是责任，责任就要担当。“专责机关”不仅强调监察委员会的专业化、专门性，而且突出强调其责任，即行使监察权不只是监察委员会的职权，更是其应尽职责和使命担当。这里所说的“国家监察职能”，不是整合前行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，即依托纪检、拓展监察、衔接司法，实现了“一加一大于二、等于三”。

　　监察委员会之专责，是监督、调查、处置这三项职责的统一。监察法第十一条分三款依次对这三项职责进行了规定。这三项职责既各有侧重，又密切联系，缺一不可，其中，监督职责是首要职责，切忌把监察机关等同于单纯的办案机关，忽略监察委员会日常的咬耳扯袖工作。

　　6.凸显“运用法治思维和法治方式反对腐败”理念，依法赋予监察机关权限和调查手段，用留置取代“两规”措施

　　法治是治国理政的基本方式。习近平总书记强调，要善于运用法治思维和法治方式反对腐败。十九大报告指出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。“工欲善其事，必先利其器。”监察法详细规定了监察权限和调查手段，包括由监察机关决定和实施的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施，以及由监察机关严格审批、交由有关机关执行的技术调查、通缉、限制出境等措施，明确了这些措施的使用主体、适用对象、适用条件、审批权限和程序等，有利于保证监察机关履行职责，促进监察工作规范化、法治化。

　　在上述措施中，取代“两规”措施的留置，解决了长期困扰的法治难题，是一项重要的制度创新，是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现，是法治建设的重大进步。留置是一种限制人身自由的措施，为规范其使用，防止滥用，监察法对留置的使用条件、审批程序、场所、期限等都作出了相应规定。如，明确监察机关采取留置措施，应当集体研究决定。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务，等等。

　　7.凸显“防止‘灯下黑’”理念，专章规定“对监察机关和监察人员的监督”

　　习近平总书记指出，新的形势任务对纪检监察干部队伍的思想作风、能力素质、纪律约束提出了新要求。要深化转职能、转方式、转作风，更好履行党章赋予的职责，严明各项纪律，严格管理监督。他还强调，纪检监察机关要防止“灯下黑”，严肃处理以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，清理好门户，做到打铁还需自身硬。国家监察体制改革后，监察机关的监督范围扩大、权限更加丰富，如何监督监察机关备受各界关注。

　　监察法专设第七章“对监察机关和监察人员的监督”，规定了全面的外部监督和严格的内部监督机制。就外部监督而言，包括人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等。如第五十三条规定，监察机关应当接受本级人民代表大会及其常委会的监督，监督方式包括：听取和审议专项工作报告、组织执法检查、就有关问题提出询问或者质询。就内部监督而言，规定了设立内部专门的监督机构，对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案，等等。

　　监察法的规定，既有宏观层面，如强调坚持党对国家监察工作的领导，也有微观层面，如用留置取代“两规”措施。监察法规定了监察委员会的监督、调查、处置职责；既强调监察体制的集中统一、权威高效，规定对所有行使公权力的公职人员进行监察，赋予监察委员会权限与调查手段，又高度提防“灯下黑”，专章规定“对监察机关和监察人员的监督”，等等。这些既各有侧重又相辅相成的新理念与新亮点，具有鲜明的时代性、创新性、辩证性，我们必须认真学习领会监察法要求，不折不扣抓好贯彻落实。

　　《光明日报》（ 2018年07月03日 05版）返回光明网首页