于今：中国西部大开发十周年的回顾与展望

　　一、中国西部大开发十周年回顾

　　1999年6月19日，江泽民同志在西安向全国发出实施西部大开发战略的号召，至今，西部开发战略已经实施了10年。

　　截至2008年，西部各省市继续保持着稳定发展的良好态势：工业保持较快增长、投资规模持续扩大、消费品市场持续旺盛、地方财政收入平稳增长。

　　1、经济平稳快速增长，工业增加值持续增加

　　西部大开发战略实施10年来,中国西部地区十二省、市（自治区）的国内生产总值总和（不含西藏地区）从13203.47亿元（2000年）增长到55681.17亿元（2008年），平均年增长率为13.04%，增速比同期全国平均水平快3.4个百分点；从西部各省市2008年国民生产总值来看，四川领跑西部，达到12506.3亿元；内蒙第二，为7761.8亿元；广西第三，为7171.58亿元。

　　2000年，西部地区规模以上工业增加值总量为4417.49亿元，仅占全国工业增加值（39483.13亿元）的11.1%，而2008年西部地区省份（不含西藏地区）规模以上工业增加值为21651.2亿元，占当年全国规模以上工业增加值（100875亿元）的21.4%，平均年增长率为21.97%。从总量来看，2008年西部地区规模以上工业增加值前三位的是四川（4939.33亿元）、内蒙（3450.25亿元）和陕西（2988.07亿元），其中，内蒙古在12各省区中以24.5%的增速继续排名首位，高出全国平均水平11.6个百分点，广西以22.6%的增速位居其次。

　　2、投资规模持续扩大，拉动西部地区经济增长

　　2000年，西部地区全社会基本建设投资额为2486.87亿元，占国内总投资额的18.52%；2008年，西部地区全社会固定资产投资21626.5亿元，占全国社会投资总额的 12.5%。10年来，西部地区基本建设投资额以年均30.2%的速度增长，明显高于全国平均水平。从总量来看，2008年四川（7581.23亿元）、内蒙（5516.04亿元）和陕西（4835.12亿元）三个省区的地区投资规模在12个省区中位列前三。截止2009年底，国家在西部地区在包括交通干线、水利枢纽、西电东送、西气东输、通信网络等重大基础设施建设以及农村基础设施油路到县、送电到乡、广播电视到村、人畜饮水、沼气利用、节水灌溉等农村基础设施建设等120项西部开发重点工程，总投资超过2.2万多亿元。

　　3、财政收入平稳增长，夯实西部地方经济基础

　　2000年西部地区十二个省区的财政收入总和为1127.17亿元，占当年全国财政收入6406.1亿元的17.5 %；而2008年，西部地区的地方财政收入总量上升到4480.21亿元，占全国财政收入（61316.9亿元）的 7.3%，年增速为18.82%。从总量上看，财政收入列前三甲的是 陕西（1104.21亿元）、四川（1041.76亿元）、内蒙（650.64亿元）。为支持实施西部大开发战略，中央财政不断加大对西部地区的转移支付规模，从2000年的1089亿元增加到2008年的7933亿元，年均增长28.2%；2000年-2008年中央财政对西部地区转移支付累计达30338亿元，占中央对地方转移支付总额的43.6%。这些资金主要用于农、林、水利项目，技术进步和产业升级、社会事业项目，城市基础设施建设、环保、公检法司设施建设等，并适当提高对西部地区项目补助比例。

　　4、人均收入持续增加，西部地区人民生活水平得到显著提高

　　西部大开发政策实施以来，伴随国家对低收入人群收入标准的提高和对西部农村义务教育学生实行“两免一补”以及新型农村合作医疗制度、农村低保制度等各项惠农政策的落实，西部地区城乡居民收入稳步增长。2000年，西部地区人均收入仅为2707元；2008年，西部地区城市居民人均可支配收入平均为11567元 ，农村居民人均现金收入为 2830元，分别占全国水平的73.29%，59.44% 。从总量上看，重庆（15708.74亿元，4126.21亿元）、内蒙（14480.00亿元，4650.00亿元）、广西（14146亿元，3690亿元）分列西部省份前三甲。这些表明，西部大开发对西部地区的经济社会发展的推动作用巨大。

　　5、消费品市场需求持续旺盛，拉动西部地区经济内需

　　2000年，西部地区十二省份的社会消费品零售总额为5997.2亿元， 占全国总量（3.41526万亿元）的 17.6%；2008年西部地区消费品零售总额为1.8899万亿元，占全国总量（10.8488万亿元）的17.4%，平均年增长率为15.4%。西部地区居民消费品市场繁荣活跃，2008年有7个省市增速均超过全国平均水平（21.6%），其中陕西（25.3%）、重庆（24.3%）和内蒙（24.1%）分列前三位。从总量来看，四川（4800.76亿元）最高；内蒙（2363.33亿元）、广西（2338.45亿元）、陕西（2256.09亿元）、重庆（2064.09亿元）、云南（1507.58亿元）、新疆（1026亿元）和贵州（1014.85亿元）均超过千亿元。西部地区消费品市场需求的持续旺盛，拉动了地区经济的内在需求，对于发展可持续的西部特色经济奠定了良好的基础。

　　6、生态环境保护成绩显著，科技文卫等社会公共事业快速发展

　　加强生态环境保护和建设是实施西部大开发的根本和切入点。西部大开发十年，先后实施了退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理、退牧还草等生态工程，大力增加和恢复林草植被，水土流失减少，风沙危害减轻，长江上游、黄河上中游等重点流域生态环境明显改善，国家西部生态安全屏障得到巩固。截至2008年底，累计营造林4.03亿亩，退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务5.97亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，占同期全国造林总面积的52%，工程区森林覆盖率提高3个百分点。

　　天然林保护、四川重庆三峡库区国土整治及水污染治理、青海境内江河源头生态保护、岩溶地区石漠化综合治理等重点区域生态治理与保护重点工程全面展开，并取得明显成效。

　　在加强西部地区生态环境保护与建设的同时，以人为本，不断加大对西部教育、科技和文化、卫生等事关民生的社会事业的投入。以广西大学、新疆石河子大学、西藏大学为重点的西部地方重点高校基础设施建设和学科建设步伐明显加快。西部地区农村义务教育得到加强，7000多所中小学危房得到改造；农村医疗卫生条件得到明显改善，国家陆续支持建设西部260所贫困县医院；西部基层干部交流和人才培训工作逐步展开并取得了显著成效。

　　西部大开发十年来所取得的成就，使全国各族人民特别是西部地区人民看到了西部发展的希望和前景，进一步增强了全面建设小康社会的信心和决心。实践充分证明，党中央、国务院关于实施西部大开发的战略决策是完全正确的，确定的重点任务和采取的政策措施是符合实际的。

　　二、西部大开发经验和教训

　　西部大开发至今已有整整10年，党和国家在西部经济快速发展过程中也在不断地总结经验和吸取教训，解放思想，更新观念，从西部地区资源禀赋和经济发展基础的实际出发，坚持统筹兼顾，协调发展，探索符合西部地区自身实际的发展路径，进一步努力完善这项惠及4亿百姓、关系国计民生福祉的重大发展战略。总结西部大开发十年以来的发展经验，主要体现在如下几个方面：

　　1、西部大开发战略促进了西部经济整体上实现持续高速发展

　　西部大开发10年来，地区国内生产总值的年平均增长速度达到了13.03％以上，比西部大开发战略实施前（9.13%）提高近4个百分点，远远高于2008年全国的国内生产总值平均增长速度9%。以2008年为例，西部地区12个省区中，有11个省份增长率超过了10%，其中内蒙古自治区（17.2%）、陕西（15.6）、重庆（14.3）分列西部地区前三甲。经济的高速发展使得各区域的人民生活水平得到了显著的提高。

　　2、发展区域特色产业，带动相关产业链的发展

　　西部地区产业结构中资源性特征明显，在已有的产业结构当中原材料、采掘业等基础性产品比重大，加工增值性产品比重较低。而今，西部地区在重视发挥资源优势的基础上，积极采取措施，提升经济发展水平，将资源优势向经济优势的转化能力。这些措施主要包括：一是围绕西部地区的矿产采掘业、原材料搞产品深加工和精加工；二是围绕农业搞好农副产品的深加工和精加工，发展特色经济；三是发展新型工业和比较优势产业。西部地区因其自身的地理和区域因素，使得国家军工工业、环保能源产业多集中在西部人烟稀少地区，西部地区应借助三线企业较强的人才、资源优势，发展电子信息产业、航天航空工业以及现代生物技术产业等。

　　3、以人为核心，结合西部地区发展实际进行立体、生态、开放的开发

　　建国以来至西部大开发战略实施之前，西部地区的经济发展速度一直落后于东部地区，公共基础设施建设十分薄弱。但是，在实施西部大开发战略以来，西部地区结合自身的发展实际情况，利用其资源优势，扬长避短，善于变不利为有利，化弱势为优势，创新自身发展模式。

　　经济发展的最根本因素在于人，因此西部开发一直比较重视人才开发，以人为的引进和培养为核心进行立体开发、生态开发和开放开发。在人才开发方面，西部各省致力于提高劳动者的素质，努力造就和吸引优秀人才服务于西部。西部各省区在近些年陆续制定文化下乡计划，有组织地对现有劳动力进行文化扫盲，职业培训等活动。同时，中央和西部地方政府制定了一系列的西部人才优惠政策，以获得土地开垦权、所有权或资源开采权为优惠条件吸引人才西迁。

　　在生态开发方面，西部开发中十分重视环境和生态保护、利用和开发工作。在矿产资源开发中，重视资源的集约利用和综合利用，加强对矿区的生态环境保护。推广优良林种，建设三北防护林。同时，加强对生态脆弱地区的保护与恢复，在保护的基础上适当发展生态旅游。

　　在开放开发方面，中央政府通过扩大对东部和国外的开放来促进西部的开发。利用西部丰富的资源和原材料、低廉的劳动力成本、广大而空白的市场，来吸引东部的企业到西部建厂或进行经济合作；西部地区也利用自身的区位优势，加强与周边国家和东部各省的联系，建立了以东盟-广西自由贸易区、中亚次经济贸易区为代表的边境贸易区域。中央政府对自由贸易区所赋子的特殊政策、法律保护，盘活了西部地区的经济发展。

　　经过近十年西部地区的发展和探索，在总结已取得显著成就的同时西部地区的经济发展同样给我们留下诸多值得进一步思考和解决的问题。

　　第一 东、西部地区经济发展水平、收入差距进一步拉大。西部大开发战略实施以来，西部经济增长速度虽然在逐步加快，但相比较东部发达地区而言仍然较低。这种不平衡的增长格局，势必导致人才、资金、技术等资源向东部，特别是沿海地区集聚，从而使得东、西部在经济发展水平、人均收入、基础设施、文化教育、医疗卫生等方面的差距进一步拉大。

　　第二 西部地区软硬投资环境发展不协调。西部大开发十年来，中央政府和东部发达地区虽然对西部贫困落后地区进行了大规模的投资建设，使西部地区基础设施和生态环境稳步提升。但由于西部地区的改革开放严重滞后，投资硬环境与软环境建设依旧非常薄弱，远不适应、不能支撑西部经济发展的需要。总体上看，西部地区的经济发展主要制约因素聚焦在观念、体制和人才等三方面。因此，中央在对西部地区进行投资和扶持的同时，应进一步的加大对地区软实力的建设。只有软环境建设跟上去了，西部地区的投资环境才能得到彻底的改善，经济发展才能真正步入快速发展的轨道。

　　第三 西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调。西部大开发战略实施以来，西部地区建设投资比重明显增加，一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展。但同时，这种投资是以政府推动为主，国内民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进。众所周知，民间资本的注入对于盘活地方经济有着举足轻重的长远影响，相比政府资本的投入具有更强烈的持久性和广泛性。要实现西部大开发的长远目标，单纯依靠政府有限的财政资金拉动将是十分困难的。因此，需要建立完善的国家投、融资引导政策体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发，最终使民间资本尤其是国内民间资本成为推进西部大开发、加快西部特色优势产业发展的主导力量和生力军。

　　第四 西部区域经济发展缺乏系统的产业支撑，不利于产业结构的升级。西部大开发战略实施以来，西部各地均把开发投资重点放在基础设施和生态环境建设等领域，单纯依靠东部地区的转移为主，对特色产业的发展没有引起足够的重视，使得其工业化进程推进缓慢，缺乏长远的产业支撑。东部地区产业转移真正进入到西部的并不多，即使是在西布落地的产业也主要以资源开发为主，对生态环境的影响较大。产业发展的乏力，不仅难以吸纳大量从农村转移出来的剩余劳动力，严重影响了西部地区的城市化进程，而且增加了生态环境的压力。

　　第五 西部地区重点项目投资存在漏出效应，经济拉动效用不明显。自2001年西部地区以“十大项目工程”为标志，开始了中央财政对于西部地区的投资建设。然而，国家在西部投资的一些大项目与当地经济发展联系不够紧密，对当地经济的带动和乘数作用并没有得以发挥。究其原因：一是西气东输、西电东送等这些大项目，本身就是一个全国性的项目，它主要是解决沿海地区的能源短缺和环境保护问题，而对西部地区民生经济发展促进作用并不明显；二是在项目招投标和建设的过程中，获得中标的企业大多为沿海企业，工程建设所需的设备和零部件也多来自沿海地区，甚至工程建设的农民工也有许多来自中部，由此就形成了一个“投资漏斗”。国家在西部投资所产生的乘数效应很大一部分是在西部之外；三是大规模的投资建设在一定程度上拉动了地方经济的发展，但联动效应下西部公共服务等基础设施建设没能完全带动起来。

　　第六 法制体系不健全和地方政府法制意识不强，不利于西部开发的健康有序进行。西部开发得失成败的关键是法制问题。西部地区大都是少数民族集聚区，具有自身的民族宗教、文化、传统、习俗等特色，在立法中要充分考虑到西部地区的特殊性，但同时也要兼顾国家法制的统一性。长期以来，未能很好地处理好这方面的关系，导致地方保护主义严重或者是一些法律制度考虑民族特色不充分。同时，西部地区领导干部的法律意识和法制观念不强，行政执法水平不高，也影响了西部开发的预期效果。此外，西部地区在经济发展中，对生态环境与经济发展、民族团结和国家安全等方面的关系认识不足，缺乏相应的法制意识。

　　三、中国西部地区发展展望

　　十年的西部大开发战略的实践，使得西部地区的经济社会发展和生态环境保护取得了前所未有的成就。中国未来既不可能牺牲东部地区的发展来换取中、西部地区的经济腾飞，也不可能放任地区差距的持续扩大。因此，西部大开发战略仍将是国家长期的发展战略。总结西部大开发十年的发展经验和教训，西部未来的发展应当以可持续发展为目标，以科学发展观为指导，把西部地区的发展纳入全国的发展规划总目标之下，充分利用东、中、西部之间的产业联系、地域联系，建立非均衡战略下的区域统筹协调机制，在三大地区的互动过程中实现全国的统筹发展，构建具有中国特色的统筹区域协调发展战略体系，以区域发展的宏观调控来实现国家战略的部署。

　　1、发展跨国合作经济，促进西部地区次区域经济快速发展

　　改革开放30多年来，中国区域发展格局的形成与周边地区区域集团化发展日益紧密，初步形成了若干个与周边国家和地区紧密联系的次区域经济合作区。西部地区漫长的边境线与诸多国家毗邻接壤，有利于发展内陆边境贸易。如以广西、贵州、云南等西南省区和华南地区与东南亚各国形成的东南亚次经济区，以东盟十国之间的东盟博览会为代表；以新疆和西北地区与中亚各国形成的中亚次区域经济区。此外，内蒙自治区与蒙古、俄罗斯之间的边境贸易日渐紧密，新的次区域经济区正在逐步形成。西部地区利用其边境区位优势、资源优势和产业优势正逐步加大与周边国家和地区的合作，逐渐建立多层次参与国际经济循环的格局，这有利于提高西部地区的对外开放度，加速西部大开发的进程。

　　为发展边境贸易，需要中央、地方政府对西部次区域经济圈给予相关的政策扶持与引导。首先，要加大重点地区的基础设施投资，为边境贸易市场提供条件；其次要加强对边境贸易市场进行监督和管理，保证商品交易在平等、公开的环境下进行；最后，政府在边境贸易中还应努力充当协调者和信息提供者的角色。

　　2、着力培育西部重点战略地区成为地区经济发展的增长点

　　改革开放发展的实践表明，在一定时期确立几个发展重点区域，集中政策资源和物质资源尽快形成经济增长极，进而带动和辐射周边地区经济发展，最终实现区域整体经济的腾飞，这样的做法是行之有效的。西部地区自身所拥有的基础设施、公共服务总体水平偏低，个别地区的投资软环境难以满足外部资本的整合与注入，这就需要在通过统一市场建设、统一环境政策的基础上，促进各地发挥各自优势，提高资源优化配置效率，加快经济社会发展步伐。在西部地区新一轮经济发展上，要更加注重经济增长点的选择。总体上讲，西部大开发应以4条一级经济带（西陇海-兰新经济带、长江上游成渝经济带、南贵昆经济区和呼包-包兰-兰青经济带）为主要支撑点，培育西安、成都和重庆3个具有全国意义的都市经济区。作为西部参与全国和全球经济的主要网络节点，着力发展天山北麓经济带等，使其成为西部经济的主要聚集地和增长极。

　　3、培育西部地区资本市场，建立以政策性金融为主导的金融服务体系

　　西部地区的经济发展面临的最突出的问题就是资本要素严重缺失。改革开放前二十年，大量资金流向发达地区，使得西部地区“失血”严重。西部大开发政策实施以来，国家加大了对西部地区的资金投入，国家支援西部地区的重点项目国陆续上马，为西部地区注入了大规模的建设资金。但相比而言，民间资本注入明显不足，西部地区自身的资金积累和投入较少，“造血”功能较弱。如何增强西部地区自身的“造血”功能，是一个迫切需要研究解决的重大问题。从经济发展的规律看，欠发达地区是商业性金融不愿意主动提供资金的领域，利用政策性金融来促进欠发达地区的发展，就成为中央政府必须考虑的一种选择。国家要采取适度的调控措施，在西部地区建立以政策性金融为主导的金融体系，充分发挥政策性金融机构对欠发达地区的长期资金支持。同时，鼓励和引导多种商业金融模式为欠发达地区提供金融支持。如建立专门支持西部发展的开发性银行，构建多元化的区域性商业银行体系；建立支援西部地区建设产业投资基金，放宽西部企业上市融资资格条件，以及发展小额贷款公司、加快推进村镇银行建设等多种鼓励办法和措施，促进西部地区的资金融通。

　　4、创新促进东部地区向西部产业转移的激励机制

　　推动东部产业向西部地区的转移是推动西部地区经济发展的重要途径。从目前的发展经验来看，西部地区承接产业转移的积极性非常高，倾尽全力到东部地区招商引资；而东部地区向中西部地区产业转移的动力明显不足，以在本辖区内搞区域内部转移以平衡自身省份的发展为主。归根结底，东部地区对于西部省份的支持和帮助多出自于中央的政策命令，带有明显的“被动”、无“责任”承担的动机。针对这种情况，中央政府应建立强有力的政策导向机制，调动东部地区的积极性，激励东部地区主动向中西部地区进行产业转移，在带动西部地区发展的同时实现自身的产业升级，达到互利共赢的目的。

　　第一、国家要从宏观政策上对东部地区的产业转移进行有序引导。哪些产业需要转移，重点转移投向哪些区域，应有比较明确的政策导向和详细的产业发展规划。

　　第二、研究并分析中央有关部门制定的关于选择西部加工贸易重点承接地等相关政策文件。西部各省区政府应有针对性地为这些重点承接地创造更有利于承接产业转移的政策条件，以使西部地区投资环境更顺畅的与国家投资项目相对接。

　　第三、创新产业转移方式。西部地区产业结构资源性特征明显，在已有产业结构中，原材料、采掘业等基础性产品比重大，加工增值性产品比重低，要在充分发挥西部地区资源优势的基础上，促进其向经济优势转化。在这个过程中，可以借鉴东部省份在改革开放中的一些成功经验，例如苏南在苏北建工业园、粤东在粤西建工业园一样，推动东部地区跨区域在中西部地区创办工业园，以实现产业链、产业集群的整体转移。这种创新的产业转移发展模式既可以扩大东部地区产业发展空间，又可以有效整合西部地区的资源优势，在更高层次上加快西部地区发展。

　　第四、加强和完善西部大开发的法律制度建设，为西部大开发创造良好的法治环境和法制保障。西部大开发是一项极其复杂的工程，涉及到包括资源开发与环境保护、地区经济发展与民族地区的稳定问题、法制统一与调动地方积极性等关系，以及如何在西部地区构建有效的市场运行法律机制和地方政府依法行政，优化开发投资环境等多重关系和多方面的内容，需要用法制加以约束和规范，使得西部开发有法可依、有法必依，促进西部大开发依法、有序进行。制定相应的法律法规是加快西部开发的前提，构建有效的市场运行法律机制是加块西部开发的基础，各级政府依法行政是加快西部开发的保障。这就要求，首先，将党中央、政府开发西部的宏观政策上升为全国性法律，由全国人大常委会制定《西部开发法》或《促进西部地区社会经济发展法》，以法律形式确保西部开发战略规划的长期性、完整性和连续性。其次，要从符合市场经济运行的本质特征出发，结合西部地区多民族的特点，制定出有利于社会经济运行的经济法规。再次，要从社会历史的高度，从法律之上加强西部开发中的环境保护、维护国家法制的统一、保护少数民族文化传统、鼓励公众参与和舆论监督。此外，还应从西部大开发的立场出发，大胆借鉴和吸收国际上的成功经验，制定出具有前瞻性的法律法规。

　　四、结语

　　实施西部大开发战略，是关系国家经济社会发展大局，关系民族团结和边疆稳定的重大战略部署。十年的发展经验证明，党中央、国务院的这一战略决策是完全正确的，关于西部大开发的政策措施和重点任务是符合实际的。虽然，进一步推进西部大开发还面临许多矛盾和问题，在今后的发展战略和模式上还急需进一步的归纳总结，但只要党中央、国务院按照科学发展观的基本要义解决西部区域经济发展问题，坚持构建中国特色区域协调发展战略体系，紧紧把握科学发展观的基本要求，坚持东中西部互动、全面协调可持续的区域发展思路，中国西部地区经济必然会迎来崭新的发展契机。

　　（本文作者：“十一五”国家重点项目“科学发展观”负责人、东中西部区域发展和改革研究院执行院长）

　　对本文由几点说明：

　　1、从2004年（即西部大开发五周年之后）政府层面和学术层面对西部大开发战略关注骤冷，特别是近五年西部地区投资方面的数据整理几乎为零，实时跟踪西部大开发的专题报道也相继暂停。这对于本文论述的科学性和全面性产生很大的负面影响，无从借鉴。

　　2、到国图所查阅到的西部地区数据资料仅限于衡量西部十二省份经济发展的主要宏观经济指标，西部大开发投资统计估计是由国务院西部大开发工作领导小组集中公布。为了提供全面翔实的数据信息，笔者将数据分别统计整理后融入到本文中。为反映西部地区经济发展做到面面俱到，并未做甄选删减。

　　3、因西部大开发总结经验类文献甚少，我在结合学术界五周年总结文稿的同时，将近五年（2004-2009年）西部地区的经济发展做以主观性的分析和概括。特别是“中国西部经济发展展望”部分。