营业税改征增值税（以下简称“营改增”）在上海试行半年之后，日前迈出了重要一步，国务院总理温家宝7月25日主持召开国务院常务会议，决定自2012年8月1日起至年底，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点范围，由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省（直辖市、计划单列市）。明年继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。试点范围的扩大对我国相关行业发展、结构调整乃至税制改革都具有特殊意义。而在改革的推进中也不可避免会面临一些新问题、新挑战。
“营改增”意在减少重复征税，促进经济结构的调整，促进相关行业特别是服务业的发展。“营改增”也是税制完善的重要内容之一。“营改增”方案设计是以不增加税负为前提的。上海市“营改增”试点也因此成为今年结构性减税的头号重点，行业覆盖范围为“16”，即交通运输业（包括陆路运输、水路运输、航空运输、管道运输），现代服务业中的研发、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁以及鉴证咨询等6个领域。统计表明，上海“营改增”自年初试行以来已初步显示减税成效。截至6月中旬，纳入试点范围的企业共减税9.14亿元，89.1%的企业在改革后税负出现不同程度下降，其中对小规模纳税人的减税幅度更达40%，上海市上半年营业税总收入也同比下降12.6%。
实行“营改增”试点后，占试点企业近七成的8.8万户小规模纳税人，由原来按5%税率缴纳营业税调整为按3%缴纳增值税，税负下降40%左右。在经济下行压力加大的情况下，“营改增”有力地支持和促进了小微企业的健康发展。
当前，由于经济快速下滑，营业税改增值税能降低企业赋税，尤其是对中小企业十分有利。上海试点后，周围省份相关行业部分企业为了降低税负成本，将企业注册地搬到上海，引起了其他省份尤其是上海周围省份对相关企业外流的担心，所以，各省份对营业税改征增值税的态度突然转变，造成了试点扩围提速的局面。因此，扩大试点地区，将有助于逐步改变试点地区与非试点地区之间、不同地区行业发展之间存在的差距造成税负不均的状况，从而减少“营改增”对行业地区间布局的负面影响，也有利于积累更多更丰富的试点经验，以利于“营改增”将来的全面推行。
“营改增”作为结构性减税的重要步骤，试点地区迅速扩大无疑对于当前稳增长具有重要意义。当前的稳增长必须以调结构为基础，“营改增”正是为调结构创造条件，有利于原本规模较小的现代服务业企业做大做强，同时也帮助交通运输业降低综合税负成本，并间接造福其下游多个行业。增值税原来针对制造业征收，“营改增”对增值税制也提出了新挑战。虽然各地情况不一，“营改增”试点仍宜采取全国统一的方案，以避免出现新的税收洼地。除新设11%和6%两档税率外，在实践中，“营改增”试点方案也应根据实际情况不断地补充完善，以更好地适应服务行业的属性。可以预期，“营改增”试点地区扩大的减税效果肯定比仅在上海实施要明显得多。
“营改增”试点先期仅在上海市进行，相关增值税收入归属问题备受关注。此次试点范围扩大之后相关增值税收入归属问题将面临新的问题和挑战。
一方面，“营改增”在上海试点的过程中，总体上减轻了相关企业的税负，但是也遇到一些问题。如少数行业和企业面临税负可能上升的问题。试点企业税负是否增加，需解决税负测算难题。但要对企业税负是否加重一一加以甄别，工作量相当大。况且其中还牵涉到非常难以确定的判断标准选择问题。试点不增加税负承诺要取信于纳税人，需要找到简易办法加以应对。
尽管很难判断企业税负是否增加，但“营改增”试点方案应当走出对税负增加企业给予税收返还或其他补贴的旧思路。即使找到按企业的生产经营周期或行业特点判断企业税负变化的办法，也必然会遇到税收征管工作量难题。对企业逐户进行审核，且最后给出判断，要令各方满意，几乎不太可能。试点企业在市场竞争中的优势、行业间税负转嫁等等，都可以帮助企业减轻税负。此外，扩大进项抵扣范围，灵活选择按3%征收率纳税都是选择项。目前，试点方案已开始微调。未来还可以结合增值税制改革，逐步下调增值税税率，从根本上解决税负可能偏高的问题。
另一方面，“营改增”还需要采取规范的做法来解决相关增值税收入的归属问题。应结合分税制财政体制改革，按照财权、财力与事权相匹配的原则，科学划分税收，形成相对稳定的中央和地方税收划分体系。上海市国地税实质是一家，因此试点还不涉及国地税分工合作问题。从8月1日开始，“营改增”扩大试点地区，迫在眉睫的问题是如何解决国地税的分工合作难题。全国各省份（省、直辖市、自治区），除了西藏只有国家税务局外，其他省份均分设国家税务局和地方税务局。而且，全国绝大多数省份的营业税占地方税收收入的比重较高，特别是经济发达地区服务业占比更大。“营改增”后，如相关行业的税收征管相应地按税种划归国家税务局负责，那么地方税务局何去何从就必然要提上议事日程。同时“营改增”后的增值税征收管理由国家税务局负责，那么，地方税务局的大部分业务要转移出去。国地税关系无论如何都不能影响“营改增”的进行，因此，税务机构的再造需要提上议事日程。（作者单位：武汉大学经济与管理学院 林健民）
