由于国内大规模机场建设高潮已经过去，征收了20年、一直饱受争议的机场建设费行将寿终正寝的消息，在本周二得到确认。
但令广大乘客和社会舆论缺乏思想准备的是，作为行政性收费的机场建设费虽取消了，却摇身晋级为“民航发展基金”。财政部为此公布了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》。闻此消息，不少人在惊愕之余，质疑此举系典型的“换汤不换药”。
财政部对舆论的质疑似乎早有预判，在公布征缴民航发展基金消息的同时，特意约见新华社记者，强调“此举并未增加乘客实际负担”。就乘客的负担而言，这是一句实话。之前，机场建设费国内航班和国际航班每人每次分别收取50元和90元，改成民航发展基金后，收取标准没有改变。鉴于民航发展基金是机场建设费和民航基础设施建设费的合二为一（后者摊入机票之中），现在仍按原先机场建设费的标准向乘客收取民航发展基金，某种意义上说，乘客的实际负担还有所降低。不过，乘客的实际负担是否有变化，只是问题的一个方面。
机场建设费一收20年，累计收取资金超过1000亿元。这笔钱主要有三个用途：中央预算外财政切一刀，用于国内机场的“布点性质的建设”；老少边穷地区省级政府切一块，用于省内通用航空事业发展补贴；最后一刀留给了上市机场公司，成为这些上市公司的重要利润来源。譬如，去年多家上市机场公司年报显示，白云机场获得机场建设费直补5.64亿元，占总营收的13.79%；首都机场获直补10.01亿元，占总营收的15.41%。不难设想，假如缺失了如此大额度的机场建设费直补，一些由政府控大股的上市机场公司，很可能出现事实上的亏损。
对于机场建设费的前两种用途，想必多数乘客都是能够认同的，但直补给上市机场公司，则与征缴此项行政收费用于机场建设的初衷相悖。或许正因为如此，20年间1000亿元巨资的账本一直没有向社会公开。
20年前决定收取机场建设费时，决策程序是比较简单的，简单到用一纸红头文件就可以作为收费依据。“往者不可谏，来者犹可追”，20年后的今天，我们已经有了建设法治政府的目标，依法行政成为政府和社会的共识，机场建设费改为民航发展基金，换“汤”的同时还需要换“药”——除了正式发布行政规章《民航发展基金征收使用管理暂行办法》作为依据，更需要在民航发展基金的信息公开、规范运行、严格监管上做文章。
政府基金从资金来源讲大体分为三类：一是资金来自财政划拨款，二是资金从政府预算外收入账户划拨，三是资金向社会募集，由政府在约定年限向募集对象支付本息。现在，民航发展基金全部来自乘客腰包，从基金类型看应该属于第三类，也就是说，征缴民航发展基金并非不可以，但需要以一定方式向乘客支付基金红利。这样才算是既体现了法治原则，又遵循了市场规矩，才能师出有名，名正言顺。
叫“费”也好，叫“基金”也罢，都是额外施加于消费者的负担。无论是先前的机场建设费还是当下的民航发展基金，如果分文不征，人们想坐飞机，很可能还得像25年前那样拿“县团级购票介绍信”预约登记。换言之，收取机场建设费和民航发展基金，的确在一定程度上既加快了机场建设，又化解了资金不足矛盾，相当于以乘客多掏腰包来换取民航发展的“时空”和规模。这种客观效果是不能否认的。
这里说机场建设费换“汤”更要换“药”，不是说要取消民航发展基金，而是强调既然称为“基金”，其募集对象又是乘客，就得按这类政府基金的运作规矩，进行募集、运行和管理。退一步讲，就算在一定年限内向募集对象支付基金红利属于“奢望”，至少也要向全体基金募集对象交代这笔巨资征缴、使用、审计、监督的全部明细。然而，即便是这个最基本的要求，《暂行办法》中也没有予以明确。
依法规范管理、运作民航发展基金，请从满足乘客的这个最基本的要求做起。（邢理建 上海学者）
