中国养老保险的三角悖论

　　近些年来，我国的养老保险体系建设已经取得较快的进步，突出体现在居民养老保险体系得以建立并快速覆盖；职工养老保险的养老金水平增加较快。公职人员退休制、职工养老保险、居民养老保险，三轨并存将实现中国式的“人人皆年金”，实现养老保障人群全覆盖。然而，在成绩之外，这几年全社会对于养老保险也是热议纷纷，主要涉及以下三个问题。

　　一是职工养老保险缴费率过高。企业缴费率20%，职工个人缴费率为8%，总计法定缴费率排在全球第15位。

　　二是养老金待遇水平较低。这突出表现在虽连涨8年，但职工养老保险替代率还是不断下降，且未建立稳定的调整机制。居民养老保险的养老金待遇更低。社会上广泛关注的养老保险“双轨制”问题，实质是职工养老保险参保者认为自己的待遇低，要求提高养老金。

　　三是未来养老金缺口较大。按照笔者在一定的假设下的初步测算，职工养老保险的缴费体系到2016年前后会出现当年资金缺口，其后不断攀升，到2050年将占G D P的5.05%。考虑已有的资金积累和维持现有力度的财政补贴，到2050年累积的资金缺口将占当年G D P的51%。当然，养老金缴费体系的缺口实质是未来的财政可持续性问题，并非意味着政府没有能力发放养老金。

　　除此之外，还存在职工养老保险覆盖率较窄、统筹层次过低、个人账户空账、部分地区当前养老金缺口较大、提前退休现象严重、居民养老保险如何与职工养老保险对接等诸多要通过改革予以解决的复杂问题。

　　但单就以上所列三个社会主要关切点而言，这是一个三角悖论。按常理来说，缴费率高，替代率较低，就不应当发生资金缺口大这一问题。中国这三个问题并存，最基本的原因在于缴费体系内老年抚养比过高。1998年至今，职工养老保险体系内领取养老金的人数与缴费人数之比，一直在31%-34%之间波动。

　　最为突出的挑战：财务可持续性

　　中国养老体系面临的问题很多，但最为突出的挑战是：如何在确保未来养老保险体系财务可持续性的基础上，适度降低缴费率并随着经济发展不断提高退休待遇。需要指出的是，未来的养老金缺口并不可怕，世界各国概莫能外，中国也并非最为严重。然而，养老保险体系的三角悖论，使得政策调整困难重重。缴费率过高对于中国经济发展与养老保险事业的发展均不利，从遵从民意角度养老金待遇还需提高，但如降低缴费率，提高养老待遇则会加大资金缺口。对此需要全社会理性讨论、坦然面对，在各种可能的政策选项下取得共识，打出“组合拳”。

　　养老保障领域的管理必须有长期视野，政策的制定和调整必须考虑到其长期影响。

　　延迟退休年龄是必然方向，但须注意时机和方式。我国当前的法定退休年龄低于发达国家标准。现实中大量提前退休的存在，导致实际退休年龄过低。以若干省份的调研情况来看，提前退休比重占30%以上，男性实际平均退休年龄为53岁，女性为48岁。如同发达国家一样，延迟退休年龄是应对养老金缺口的必然方向，效果明显，需要注意的是时机和方式。所谓时机，需要考虑延迟退休年龄是否以及在多大程度上会挤出青年人就业。总体判断，当前是讨论改革方案的恰当时机。所谓方式，应注重采取小步渐进的方式，在10至20年来调整到位；采取弹性可选择的方式；应注重对改革过程中利益可能受损者给予适当的补偿。

　　充实并加强国家养老保障储备金。无论采取何种改革方案，考虑到历史欠账以及人口快速老龄化的现实国情，未来的养老金体系都需要额外的资金补充。为此需要建立并加强国家养老保障储备金，社会保障基金理事会即是中央政府为此已做出的准备。未来以国企利润、国有股转持收益注入储备基金，也是应对资金缺口的必然要求。需要指出的是，国家养老保障储备金并非越多越好。过多的储备金降低了财政资金以及宏观经济的效率，需要的仅是根据对未来资金缺口准确预测基础上的合理储备。

　　改变筹资方式是治本之策

　　从更深层次看，中国养老保险三角悖论的产生，与以工薪收入为税基的筹资方式密切相关。现行养老保险的缴费模式，累退性较强，且随着老龄化程度的加深，税基将越来越窄，从而在未来可能造成更大的麻烦，以支付危机为代表的三角悖论问题将更明显。当前欧美日等发达国家纷纷陷入财政危机，一个很大的原因就在于其传统的社会保险筹资方式不能适应人口老龄化的现实，需要寻找广税基的新筹资方式。很多欧洲国家已经实施，或者开始探讨以一般消费税替代传统的社会保险筹资方式的改革。

　　中国更应当未雨绸缪，参考国际经验，寻找广税基的养老保险新筹资方式。我们建议，在营改增全面实施之后，将增值税标准税率从17%增加到20%，同比提高增值税其他税率、消费税税率，并将这两类税收的20%建立国民养老计划，用于给所有老年人发放国民养老金，地区城乡可根据生活费用予以调整。与之同步，将现有的养老保险缴费率降低至13%-18%，设置多档供企业、职工选择；非正式就业人群自己缴费，缴费全部计入个人账户。由此，新体系形成国民养老计划加名义个人账户的双层架构。同时针对“老人”、“中人”、“新人”分别设计合理的制度转移接续方法，尽可能保证人群以及代际间公平，实现制度平稳过渡。

　　这一改革遵循了国际潮流，且更为适合中国国情。

　　首先，能以最快速度、较低管理和实施成本实现公平合理的全民“老有所养”。新体系回避了现有体系扩大覆盖面、进行整合时的许多困难，且可以完全承担老体系的债务。由于增加流转税替代了部分养老缴费，新体系不会增加企业负担。新体系的筹资，无须额外征管成本；因此新体系的管理和实施成本总体上会更低。

　　其次，更能适应未来快速老龄化的挑战，更具财务持续性。在老龄化日益严重的情况下，以工薪收入为税基的筹资方式存在严重缺陷。新体系中国民养老计划以增值税等流转税为筹资方式，税基最宽，且资金来源可以持续稳定增长，因此更能适应老龄化冲击。我们初步测算的结果表明，新体系虽然还将存在未来的资金缺口，但仅为老体系的一半。

　　其三，新筹资方式更有利于促进结构调整和经济社会发展。第一，当前企业只要雇人就必须支付养老缴费；而以增值税替代后，企业是在获取销售收入之后才需要支付这部分税收，因此新体系有利于就业和企业。第二，相对于原来以劳动所得为税基的缴费，通过增值税为国民养老计划筹资，实质上是向资本征税，补贴劳动者，有助于调整国民收入分配格局。第三，增值税等流转税的最终归宿是个人消费。与仅以工薪收入(还是一定限额之内)为税基的养老缴费相比，改变筹资方式更有利于中低收入群体，因此有利于缓解我国居民收入分配不均问题。