——论监管统一、出资多元的国资改革方向

　　自中共十六大以来，尽管我国企业国有资产管理取得了显著成绩，但在涉及国有资产管理体制的重大方向和原则性问题上，还有不少分歧和争议。如围绕各类国有资产的监管尤其是产业国资和金融国资的监管与机构设置问题各方看法分歧较大。一些学者和部门主张在现国务院国资委之外组建“金融国资委”代表国家统一行使对中央金融国有资产的出资人及监管职责。

　　必须指出，“金融国资委”的组建牵一发而动全身，事关我国国有资产管理体制改革未来和方向，必须对现状进行透彻分析，对未来改革模式进行充分论证，切忌仓促上马。

　　我国国资多头管理的现状与问题

　　（一）国资多头管理的现状

　　目前，除国务院国资委监管的约120家中央国有企业外，尚有中央80多个部委的6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产以及中央所属的金融类资产不在国务院国资委监管之内，使得国务院国有资产监督管理委员会名不符实。

　　目前，这些游离在外的经营性国有资产，都在探讨各自部门管理的国资监管模式，如财政部开始研究组建“金融国资委”的同时还成立了中央文化企业国资监管领导小组办公室（简称“文资办”），教育部也在组建相应的机构履行“教育产业国资委”的国有资本经营预算的职能。此外，中国对外文化集团、中国出版集团和中国烟草总公司由国务院直接作为出资人履行出资人职责，在财政部单列；中国邮政集团公司则暂由财政部履行出资人职责。

　　综上所述，在我国经营性和事业单位企业化经营的国有资产中，国务院国资委负责监督管理120家大型中央企业；财政部行政政法司和教科文卫司则分别管理着中央和国务院行政、事业单位下属企业和事业单位企业化经营的国有资产；而财政部金融司则对中央金融类国有资产进行归口管理，我国国资管理呈现多头管理的复杂局面。

　　（二）金融国资管理的现状

　　目前，我国金融类国资主要分为中央所属的金融企业和地方政府所属的金融企业两类。

　　从中央所属的国有金融企业国资管理上看，他们主要是由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。

　　其中，财政部代表国家对中信集团和光大集团行使出资人权利（见《金融控股公司财务管理若干规定》财金[2009]89号文）；而依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，明确了财政部对下列国有金融企业履行金融资产转让审批等权力：中国投资有限责任公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司，金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等。

　　此外，财政部还通过中国投资有限责任公司的全资子公司中央汇金公司以控股方式对包括工、农、中、建四大银行在内的12家银行以及非银行类金融机构行使股东权利。

　　从地方所属国有金融企业看，各地监管情况并不统一，有的归属于国资管理系统，有的是在财政序列，由于地方金融企业数量较少、情况各异，不是本报告研究重点。

　　（三）问题

　　1、多头管理 职责不清

　　目前，这种将金融类国有资本和产业类国有资本截然分开，甚至在产业类国有资本内部也条块分割，各司其责的多头管理现状，导致没有一个机构能够全面地履行监管职能，给国资监管一盘棋带来诸多不便。首先，国有资产监管职能分散在多个部门，职责不清；其次，多头管理造成口径与数据不一致，使政府无法了解国有资产整体情况，同时可能给企业带来额外的负担；第三，各部门由于监管目标、监管手段不相同，缺乏对监管的统一评价标准，不利于掌握国有产权的相关情况，可能导致国有资产流失。

　　2、叠床架屋 监管缺位

　　无论财政部还是教育部，实际上都是公共预算背景下的政府公共管理部门，由其直接或间接履行本部门或本行业国有资产的出资人职能，理论上无法论证，现实中也必将带来混乱。

　　因此，如果组建“金融国资委”的设想实现，那么可以预期，其它部委也可能参照这一模式去组建“教育产业国资委”、“文化产业国资委”等，又重新把一个统一监管的国资管理模式走向多头、分散。在这种国有资产管理模式下，在名义上虽然有众多的政府部门代表国家行使国有资产所有权，实际上却重新回到政企不分的旧体制状态。表面上各部门好像都在行使出资人监管职能，但实际上在我国国有资产的统一整体规划布局及基础制度的制定和执行上，又存在着监管者缺位问题。如果不在这些行业国资委之上再设一个国家专门的国资监管机构统一代管，国资管理中的产权界定、产权登记、产权转让等基础管理工作又无法统筹完成。

　　但如果设立这样一个机构，那么就是在诸多国资委的基础上，又添设了一个监管国资委的“国有资产委”，从监管组织上看无疑是叠床架屋，降低效率，造成资源浪费。

　　3、《国资法》的局限

　　“金融国资委”的提出在很大程度是由于《企业国有资产法》（以下简称《国资法》）立法的局限。《国资法》第十一条规定：“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”该条款使得国资委与其他授权机构没有任何差别，这也就为现实中我国国资的多头出资人监管提供了法律依据。而这样发展下去，必定产生多个“国资委”的被动局面。

　　因此，今天有必要把这一重大问题就其未来的发展趋势进行透彻的分析，并尽快修订《国资法》相关条款，为监管统一、出资多元的国资管理体制寻找正确的对策。

　　探讨国资监管模式要走出三个误区

　　（一）金融国资和产业国资不能统一监管的误区

　　在产融结合已成为国际趋势的背景下，严格将金融与产业分开是不利于国有资本统一监管的。一方面，从资本内在属性上看，无法依据资本的所处行业对金融资本与产业资本进行严格分割，如果对其单独进行监管，无法系统掌握国有资本的总量、结构、变动情况，不能根据具体情况制定对应对策。

　　另一方面，从当前现实看，金融资本与产业资本的融合已是大势所趋，难以分开，例如国家电网公司、宝钢公司参股中国建设银行，中投公司投资海外石油项目，首钢集团入股华夏银行等。

　　因此，国有资本的分部门监管、金融国资和产业国资的分开监管，均难以适应产融结合的大趋势，是与市场经济发展规律不相符的。

　　（二）把出资人公司治理与国有资本监管混同的误区

　　无论是已经成立的国务院国资委还是探讨中的“金融国资委”，都仅是从单一出资人角度出发，就本部门、本系统、本行业的国有企业和国有资本来探讨国资监管的模式。而这种出资人监管模式，归根到底是属于现代公司治理范畴，并不能有效解决在我国国有资本众多、国有资本的战略规划与布局十分重要的背景。因此，我们应跳出部门的局限，来探讨我国国资体系的统一监管模式。

　　围绕着国资监管体制有三种概念必须要厘清，分别是所有者治理（Governance）、政府及政府系列部门的监管（Regulation）与针对国有资本的监督与管理（Supervision and Administration）。

　　（1）所有者治理是出资人或股东从公司治理结构角度出发对公司的治理；

　　（2）政府监管是政府作为社会管理者，在平等竞争基础上进行的监管，这种监管是基于政府的经济调控职责而产生的；

　　（3）国有资本监督管理则跳出了单个股东出资人对其所属子公司的监管范畴，依托国家所有者身份对国有资本的战略规划布局、国资预算、人事委派等全局性问题进行统一管理，最终实现国有资本的保值增值和惠及于民。