解读行政强制法(上)：规范行政强制避免权力滥用（2011.06.30）

　　范围包括强制措施和强制执行

　　行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。

　　因此，行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法履行职责的一部重要法律。

　　目前我国行政强制制度主要存在两个方面问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。

　　据了解，行政强制立法的指导思想有两个方面，一方面赋予行政机关必要的手段，保证行政机关履行职责，维护公共利益和公共秩序；同时，对行政强制进行规范，避免和防止权力的滥用，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　本法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。其中，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

　　本法调整范围有例外：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施。另外，行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，有其特殊性，需要适用特别规定。因此，本法明确规定，对上述几种措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

　　行政强制的设定和实施应适当

　　行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则。本法为此规定了以下原则：

　　一是法定原则。规定：行政强制的设定和实施，适用本法，并应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。

　　二是适当原则。规定“行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”专家解释，从实体上说，行政主体依法实施行政强制，应当以实现行政管理所要求的目标为限，应该冻结部分资金的，不能冻结整个账户。从程序上说，行政强制主体所采取的手段与要达到的目标之间必须有对应关系，要扣押商店里的违禁品，不能扣押违禁品以外的其他商品。

　　三是坚持教育与强制相结合原则。规定“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”专家指出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。

　　四是不得为单位和个人谋利原则。规定“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”

　　本法同时强调，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。

　　明确规定行政强制措施的种类

　　本法对现行法律、法规中的行政强制种类进行了梳理，规定的行政强制措施的种类有：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。

　　同时，本法规定了行政强制执行的方式：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。

　　严格限制行政强制措施设定权

　　明确行政强制的设定权，是从源头上解决行政强制“乱”的关键。过去由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制的设定权不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章也在设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是，行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。

　　对此，本法明确规定：“行政强制措施由法律设定。”

　　截止2010年上半年，行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。

　　为与此相衔接，本法规定：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

　　为保证法制统一，本法还规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规范的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

　　关于行政强制执行，本法规定也应由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

　　设定行政强制应事前进行论证

　　为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，本法规定了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。

　　本法规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”

　　同时，规定了行政强制实施中的评估程序：

　　——行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止；

　　——行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关；

　　——公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。

　　加强规范明确规定代履行范围

　　代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。

　　为此，本法明确了代履行的范围，加强对代履行的规范，规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

　　同时规定，代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。