中华人民共和国防沙治沙法释义-第五章 保障措施
时间:2008-03-28 10:29 来源：中国人大网
防沙治沙是一项需要投入大量人力、物力、财力，特别是财力，其成果又可以为全社会所共享的公益性事业。无论是土地沙化的预防，还是沙化土地的治理，都需要依靠坚实的经济支持才能做到。可以说，防沙治沙工作是否能够取得成效，以及取得多大程度的效果关键是看是否有雄厚的资金保障。而沙化土地所在的地区大多数属于经济欠发达地区和贫困地区，一方面，当地政府的经济能力非常有限，地方财政多为“吃饭财政”；另一方面，当地群众的经济能力更是有限，许多群众还处于尚未脱贫致富的境地。因此，防沙治沙法专门设立了“保障措施”一章，对防沙治沙的资金安排、防沙治沙的有关税费减免政策、给予从事防沙治沙活动长期的土地使用权、给予防沙治沙的科学研究和技术推广政策优惠等方面进行了规定，确保防沙治沙活动能够得以顺利、有效地进行。
第三十二条 国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干防沙治沙子项目。
【释义】本条是关于防沙治沙资金安排的规定。
一、据测算，按照沙区防沙治沙工作投资的一般水平，治理一亩沙化土地，包括建立防护林带、植树种草和建立人工沙障等，需要4年到6年的时间，平均每亩需要投资300元左右。按照这个标准，要将全国可以治理的52.9万平方公里的沙化土地基本治理好，需要投资约2340亿元，这个数额尚不包括具有明显沙化趋势土地的预防费用。而我国在“八五”期间，国家每年预算内基建投资仅仅3000万元用于全国防沙治沙工程，与治理面积需要相比，实在是杯水车薪。国家投资不足，扶持政策难以到位，严重影响了防沙治沙事业的发展。因此，为了使防沙治沙活动能够得以开展，必须首先解决防沙治沙的资金问题。在防沙治沙法立法过程中，应当给予防沙治沙工作以资金方面的支持是各方面的共识，但如何在法律中对防沙治沙的资金支持问题作出规定，则是这部法律立法过程中的一个争论的焦点。
二、考虑到防沙治沙工作是资金需求量极大的社会公益事业，而沙化土地所在地区的地方人民政府和群众的经济能力有限。国家和一些受益地方应当对防沙治沙投资发挥主导作用。因此，就给予防沙治沙资金支持问题，防沙治沙法草案曾经规定：国家设立防沙治沙基金，并广泛筹集社会资金，专门用于沙化土地范围内植被的保护和培育。从事防沙治沙活动的单位和个人，可以按照国务院的规定，向防沙治沙基金管理机构申请防沙治沙资金补助。国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府，在安排农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当确定一定比例的资金专门用于防沙治沙。在防沙治沙法草案审议的过程中，对草案的上述规定有一种意见认为：第一，根据《中共中央、国务院关于制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》的精神，今后国家原则上不再出台新的政府性基金；目前国务院正在对各类基金进行清理，通过清理，大部分政府性基金将被取消，以进一步理顺政府分配关系，加强财政的监督，防沙治沙所需资金应通过正常经费渠道解决，不宜再设立防沙治沙基金。第二，在扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目工程中，有些工程与防沙治沙关系密切，如防护林建设、草场建设、水土流失等工程，可以以防沙治沙作为重要建设内容，或者为防沙治沙确定专项投资；有些建设项目与防沙治沙关系不甚密切，如矿产开采、道路建设、水利设施建设等，难以专门安排防沙治沙投资。而且我国地域辽阔，自然条件差异很大，各地区防沙治沙的任务、重要程度、地方筹措资金能力等各不相同，国家对不同地区防沙治沙工作的扶持政策也不一样。从有关扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目中确定一定比例的资金用于防沙治沙的规定，可操作性不强。对于防沙治沙经费，应当按部门预算改革的方向，通过报送项目预算予以安排。
全国人大常委会在充分听取并认真研究各有关方面意见的基础上，防沙治沙资金按照防沙治沙规划，按项目预算进行资金安排在实践中是可行的，这几年几家都是通过治沙重点工程安排资金的，也有利于从财力上支持这项工作的开展，使有限的资金能够用到“刀刃”上。本法作出了从国务院到沙化土地所在地区的地方各级人民政府都应当“按照防沙治沙规划”通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程的规定。
此外，在国家和地方安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，还可以根据具体情况设立若干防沙治沙子项目。通过防沙治沙子项目的工程投资来保证防沙治沙的必要资金。国务院有关部门必须加强工程管理和资金使用的监督，确实保证防沙治沙子项目的资金的有效投入。
第三十三条 国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。
县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。
单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。
【释义】 本条是关于给予从事防沙治沙活动的单位和个人各项优惠政策的规定。
一、防沙治沙需要的投资非常大，光靠中央和地方政府财政投入是远远不够的，必须制定防沙治沙的优惠政策，调动各方面的积极性，设法扩宽投资渠道，采取多种形式，吸引广大农牧民、企事业单位、组织、外商投入到防沙治沙中去。因此，本条对给予从事防沙治沙活动的单位和个人各项优惠政策作出了规定。
二、本条第一款是关于各级人民政府应当制定鼓励和支持防沙治沙优惠政策的规定。由于沙区多是经济贫困的地区，加上土地沙化的预防和沙化土地的治理又是一项投资大、周期长、见效慢的工作，如果政府不给予一些政策上的优惠，很难调动广大单位和个人的防沙治沙积极性。因此，本款首先要求国务院和省、自治区、直辖市人民政府要制定优惠政策，以吸引单位和个人投资防沙治沙。
三、本条第二款是关于县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金、税费减免等政策优惠的规定。根据本款规定，县级以上地方人民政府要按照职权和国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，决定给予何种优惠。国务院1991年8月29日转发全国绿化委员会、林业部《关于治沙工作若干政策措施意见的通知》中已经就治沙的优惠政策作出过一些规定，如：防沙治沙资金实行多渠道筹集，以群众投工投劳为主、国家辅助为辅。国家对治沙和合理利用沙区资源，在税收等方面给予优惠照顾。国家每年发放治沙贴息贷款等等。本法实施后，有关部门还应当进一步完善和落实有关的优惠措施。
四、本条第三款是关于对单位和个人投资进行防沙治沙活动的税收减免的规定。所谓减税，是指减少征收一部分按法定税率计算的应纳税额，减税的具体办法有两种：一种是比例减征法，即按计算出来的应纳税额减征一定比例；另一种是减率减征法，即用减低税率的办法体现减征税额。免税，是指对法定应纳税额不予征收。对单位和个人投资进行防沙治沙给予其税收上的减免是最直接的优惠政策。这一政策将有利于吸引有能力的单位和个人投资防沙治沙活动。本款规定主要包括两方面的具体内容：一是单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；二是单位和个人投资进行防沙治沙取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。目前，已经实施的防沙治沙税收优惠政策主要是1991年12月7日，国家税务局发布的《对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》。该通知对防沙治沙活动给予了一些税收优惠，包括：一是凡治沙地区为治沙而举办的企业生产的产品，除国家规定严格控制减免税的产品和行业外，经营发生困难的，按照税收管理体制的规定，报经税务机关批准后，可给予定期的减征或免征产品税或增值税的照顾。二是对治沙地区的农机站、排灌站的机耕与排灌收入，免征营业税。三是对企业事业单位和个人转让自行研制并经有关部门鉴定认可的治沙科学技术研究成果以及科研单位提供技术咨询、技术培训、技术服务所取得的收入，暂免征收营业税和所得税。四是对通过治理沙漠而举办的种植业、养殖业所取得的收入，暂免征收所得税。五是对为综合利用、加工利用治沙资源所办的乡镇集体企业，在开办初期缴纳所得税有困难的，可酌情给予适当的减免照顾。六是对城市、县城、建制镇以外为治沙而建设的房产，免征房产税。七是对经治理沙漠而形成的土地，用于农业、牧业、林业生产的，免征土地使用税。八是对治沙工程的投资项目，按照《固定资产投资方向调节税暂行条例》的征免规定办理。本款规定相对于上述规定而言，实际上是给予了更大程度的税收优惠。因为上述规定有些还只是对某项税收的优惠，而按照本款规定，单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段要免征各种税收，也就是说，在投资阶段是不收税的。同时，在取得一定收益后，还可以免征或者减征有关税收。可以说，本法出台后,单位和个人投资进行防沙治沙的，享受到更大的税收优惠。
第三十四条 使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过70年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。
使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同。具体承包期限和当事人的其他权利、义务由承包合同双方依法在土地承包合同中约定。县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书，保护集体所有沙化土地治理者的土地使用权。
【释义】本条是关于给予从事治沙活动的治理者土地使用权的规定。
一、除了给予投资治沙的单位和个人以税收减免等方面的政策优惠外，给予其要投资进行治理的已经沙化的土地以长期的土地使用权，也是提高投资者的治沙积极性，吸引其进行治沙活动的一种有效措施。因此，本条就在这方面给予了法律上的保障。
二、本条第一款是关于给予使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的土地使用权最高年限的规定。按照本款规定，使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过70年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。作出这样的规定主要是考虑到治沙活动投资大、周期长、条件差、近期效益低，法律为保障防沙治沙者的合法权益，明确给予治理沙化土地的单位或者个人较长的土地使用权，照顾治沙者的经济利益，有利于调动治理者的积极性。根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，城镇国有土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。可以说，对我国城镇国有土地享有土地使用权的最高年限就为70年。与此相比，给予使用已经沙化的国有土地从事治沙活动最高可以到70年的土地使用权，确实是对投资治沙者的一种优惠。这样规定，治沙者就可以作长期的投资，治理者的权益得到进一步地保护。
需要说明的是，本款规定的可以享有不超过70年的土地使用权不是自动取得的，而是必须经县级以上人民政府依法批准。根据我国土地管理法的规定，单位和个人依法使用的国有土地，应由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。只有经依法登记的土地使用权才受法律保护，其他单位和个人不得侵犯。因此，治沙者在对国有沙化土地进行投资治沙之前，必须要依照上述规定和国务院的有关规定取得想要投资地块的土地使用权。否则，按照土地管理法的规定，如果未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门将责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，如果超过批准的数量占用土地的，则多占的土地以非法占用土地论处。关于如何申请治理国有沙化土地的具体程序和办法将由国务院作出具体规定。
三、本条第二款是关于使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动应当签订土地承包合同的规定。按照本条第二款的规定，使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同。具体承包期限和当事人的其他权利、义务由承包合同双方依法在土地承包合同中约定。县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书，保护集体所有沙化土地治理者的土地使用权。防沙治沙法之所以规定“使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同”，是因为农民集体所有的土地与国有土地不同，其使用权的期限不宜由法律直接作出规定，应当通过与治理者集体土地所有人签订土地承包合同的方式确定具体的承包期限。
按照本款和土地管理法的有关规定，使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者取得土地使用权的程序是：首先，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同。治理者和集体所有人应当依法在土地承包合同中约定具体承包期限和当事人的其他权利、义务等内容。然后，治理者凭土地承包合同向县级人民政府提出申请，由县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书。这样，才能取得集体所有沙化土地的土地使用权，治理者的治理沙化土地活动才受到法律的保护。
需要说明的是，根据我国土地管理法的规定，由本集体经济组织的成员或者由本集体经济组织以外的成员承包农民集体所有的土地的情况有所不同。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的，土地承包经营期限为30年，按照本款规定，如从事治沙活动的期限还可以更长。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，土地承包经营的期限由承包合同约定，并必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。同时，上述承包都需要发包方与承包方订立土地承包合同，约定双方的权利义务。承包人都有义务按照承包合同约定的用途合理利用土地。
第三十五条 因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
【释义】本条是关于将治理后的土地划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，应当给予治理者合理的经济补偿的规定。
一、按照防沙治沙法的规定，国家出于保护生态的需要，可以将治理后的沙化土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区。但是，治理者的投入和治理成果，应当由批准机关给予其合理的经济补偿。否则，势必损害治理者的合法权益。因此，本条对治理者已经治理的沙化土地被批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的应当获得合理经济补偿的权利提供了法律上的保障。
二、按照我国《自然保护区条例》的规定，自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。建立自然保护区的条件：一是典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；二是珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；三是具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；四是具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；五是经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为国家级自然保护区。除列为国家级自然保护区的外，其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。
按照防沙治沙法的规定，沙化土地封禁保护区，是指在防沙治沙规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。在沙化土地封禁保护区内，禁止一切破坏植被的活动。禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护区范围内的农牧民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁保护区主管部门妥善安排。未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。
由于法律、法规规定对自然保护区和沙化土地封禁保护区进行了一些特殊的保护措施，所以，如果将已经治理的沙化土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区，对维护已经治理好的沙化土地是非常有益的。
三、按照本条规定，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的前提是，因保护生态的特殊要求。如果不是因为保护生态，而是出于其他目的，如进行旅游开发等，都不能将已经治理的沙化土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区。
需要说明的是，本条对如何给予治理者以合理的经济补偿未作具体规定。合理的经济补偿，应当主要考虑治理者的各方面的投入情况、治理成果（植被状况、生态和经济价值等）因素。批准机关就经济补偿数额应当与治理者根据实际情况进行协商确定。
第三十六条 国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范、推广项目，并对防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予资金补助、税费减免等政策优惠。
【释义】本条是关于国家对防沙治沙的科学研究与技术推广给予政策优惠的规定。
一、防沙治沙必须依靠科技，遵循生态规律，因此国家应当对防沙治沙科研和技术推广工作给予特殊政策优惠，调动科技人员的积极性，促进防沙治沙科学研究和技术推广，提高我国防沙治沙的能力和技术水平。因此，防沙治沙法在这一条对国家有关防沙治沙技术政策的优惠作出了规定。
二、按照本条规定，国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范推广项目，并对以下方面的科学研究与技术推广给予资金补助、税费减免等政策优惠：一是防沙治沙方面的科学研究和技术推广项目；二是沙区能源方面的科学研究和技术推广项目；三是沙生经济作物方面的科学研究和技术推广项目；四是节水灌溉方面的科学研究和技术推广项目；五是防止草原退化方面的科学研究和技术推广项目；六是沙地旱作农业方面的科学研究和技术推广项目等等。
三、根据国务院1991年8月29日转发全国绿化委员会、林业部《关于治沙工作若干政策措施意见的通知》的规定，一是国家每年要安排一定的治沙事业费，主要用于防沙治沙的技术推广和人员的培训、宣传；二是治理沙漠及开发利用沙区资源的科技研究项目，应纳入科技项目计划，经有关领导机关批准后拨给专项经费；各级人民政府和有关部门应实行优惠政策，吸引和鼓励科技人员到沙区进行科学研究和技术推广。此外，1991年12月7日，国家税务局发布的《对治沙合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》中，也在防沙治沙科学研究和技术推广方面，规定了一些优惠政策。如对治沙地区的农机站、排灌站的机耕与排灌收入，免征营业税；对企事业单位和个人转让自行研制并经有关部门鉴定认可的治沙科学技术研究成果以及科研单位提供技术咨询、技术培训、技术服务所取得的收入，暂免征收营业税和所得税等。上述这些政策优惠是已经在实行的。按照本条规定，国家根据防沙治沙的需要，还可以再在防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予其他方面的资金补助、税费减免等政策优惠。本法实施后，有关部门应当进一步完善和落实有关的优惠措施。
第三十七条 任何单位和个人不得截留、挪用防沙治沙资金。
县级以上人民政府审计机关，应当依法对防沙治沙资金使用情况实施审计监督。
【释义】 本条是关于防沙治沙资金的使用和监督的规定。
一、为了保证防沙治沙资金不受非法截留、挪用，防沙治沙法专门就防沙治沙资金的使用和监督问题作了规定。本条第一款是关于任何单位和个人不得截留、挪用防沙治沙资金的规定。对于任何单位或个人来说，不得截留、挪用防沙治沙资金是一项法律规定的禁止性义务，违反了这一规定，将受到法律的制裁。根据防沙治沙法和刑法的规定，如果非法截留、挪用防沙治沙资金，构成犯罪的，将被依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，也要给予行政处分。
二、为了防止防沙治沙资金不受非法截留、挪用，本法还通过确立人民政府审计机关工作职责的方式来达到防沙治沙资金不被非法截留、挪用的目的。本条第二款就是关于县级以上人民政府审计机关，应当依法对防沙治沙资金使用情况实施审计监督的规定。审计监督是国家的重要财政、财务监督制度。所谓审计，是独立于被审计单位的机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行检查、评价、公证的一种监督活动。根据审计法的有关规定，除审计法规定的审计事务以外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照审计法和有关法律、行政法规规定进行审计监督。因此，根据防沙治沙法的这一条规定，加强对防沙治沙资金使用情况的审计监督是各级人民政府审计机关的一项重要工作职责，各级人民政府审计机关应当依法加强对防沙治沙资金使用情况的审计监督。也就是说，为了提高防沙治沙资金的使用效益，加强管理，县级以上各级人民政府应当将防沙治沙资金的使用情况纳入审计监督计划，加强事前、事中和事后的综合审计监督。
编辑:杨永青
